06/20/2013 - 07:53

思易行难

在对美国面临的核威胁做出最新评估的情况下,2010年的美国《核态势评估》将防止核扩散与核恐怖主义列为国家的首要核事务,地位在维持战略威慑、强化地区威慑、维持核武器库安全有效之上。这并不令人意外,因为美国近年来一直对恐怖分子取得核武器或是朝鲜伊朗一类国家引发大规模核扩散的风险忧心忡忡。这两项风险的确密切相关:核扩散将使非国家行为体更易获取核材料。

美国似乎是从两个层面应对这些威胁的:战术层面与战略层面。战术层面由四部分组成:在全球加快推进保护易流失核材料的工作;切断融资渠道,开展斩首行动,从而打击恐怖分子网络;加强边境控制与导弹防御,针对恐怖分子的时间敏感目标建设快速远程打击能力,从而强化国土安全;最后,正如《核态势评估》中所提到的,美国发出警告,"将会对任何支持或促成恐怖分子获取或使用大规模杀伤性武器的国家、恐怖组织或其它非国家行为体追究其全部责任 "。

然而在战略层面,美国政策则力图通过降低核武器在国家安全战略中的地位来应对核威胁。如《核态势评估》就对核武器的使用提出了 "只有在极端情况下才会考虑动用核武器以保卫美国或其盟友、伙伴的关键利益"的限制条件。报告还同时承诺,对那些属于《不扩散核武器条约》(NPT)缔约国并履行其核不扩散义务的无核武器国家,美国不会动用或威胁动用核武器。这些举措旨在降低其他国家获取核武器的动力,为核不扩散机制赢得更多支持。

以上战术与战略措施是否相互矛盾?威胁对煽动恐怖分子的国家实施打击是否违背了削减核武器库、推进裁军的目标?答案当然是否定的。首先,虽然美国威胁要对支持恐怖分子获取大规模杀伤性武器的各方"追究其全部责任",但这并不意味着美国在这种情况下必然会动用核武器。虽然美国提出"快速全球打击"计划,力图建立美军在一小时内对全球任何地点实施打击的能力, 但该计划也是建立在利用战略运载系统运载常规武器的基础上。另外,美国对自身动用核武器的新限制政策显然也旨在降低核武器的重要性——旨在开展切实的裁军行动来推进核不扩散工作。因此,从原则上说美国的政策方向是正确的。问题出在执行上。

包括核政策手段在内,美国威慑恐怖主义的种种努力只有得到了国际社会广泛的全力支持才有可能成功。要想消除恐怖主义对自身的威胁,美国必须先说服他人相信恐怖主义威胁的紧迫性以及多方携手应对的必要性。而美国的政策正是在这里陷入了瓶颈。有时美国对自己制定的政策都无法坚持到底;有时美国的政策不仅被他国视作威胁,还可能使国家间关系复杂化。

谈到美国核政策的局限性,巴基斯坦就是一个例子。虽然有充分证据显示巴基斯坦参与了核扩散,而且巴基斯坦体制内最有影响力的军方及三军情报局都在支持乃至煽动恐怖主义,却有两件事阻碍了美国对其采取有效的惩罚措施。第一,美国在阿富汗战争中必须得到巴基斯坦的支持。第二,巴基斯坦本身就握有核武器。因此,对于巴基斯坦不断累积的核武器库与巴国内对恐怖组织提供的支持,美国政府可说是睁一只眼闭一只眼,虽然这些恐怖组织取得核武器的可能性是切实存在的——这其中还可能包括与政府勾结取得核武的情况。也就是说,美国的核政策一旦遇到恐怖组织猖獗的核武国家就束手无策。这些教训是其他国家必须吸取的。

与此同时,美国政府推行的弹道导弹防御与"快速全球打击"计划(美国坚称这是抵御核扩散与恐怖主义所必需的)让俄罗斯和中国倍感威胁。由此导致的紧张关系不仅破坏了三国携手应对共同的核威胁的机会,也给了俄中两国政府充分的理由推进战略性核现代化工作。正当俄中两国试图扭转与美国之间军事实力不平衡的现状时,实力较弱的国家感到的威胁也日益凸显。由此一来,最终受到损害的显然是国际安全。

若想突破以上困境,美国必须制定出足以说服各国与之合作的战略。2010版《核态势评估》迈出了第一步,提出美国将继续缩小核武器库规模,削弱核武器在美国国家安全中的地位。由美国召开的核安全峰会也从很大程度上唤起了国际社会对核安全问题的关注。但是,美国需要做的还有更多,尤其是在建立国家间互信、提高各国对共同目标的认识与合作意愿上。

美国需要迈出的重要一步就是拿出推动核不扩散的热情来积极推进裁军。在2005年和2010年的《不扩散核武器条约》审议会上,无核武器国家均坚持:除非裁军取得切实进展,他们拒绝就核不扩散做出任何新承诺——因此,两次审议会均可说是无果而终。核裁军进程本身就需要解决弹道导弹防御、常规军事力量不平衡、外太空武器化等种种充满争议的问题。这些问题虽然未必与威慑核恐怖主义直接挂钩,但若处置得当,将能为威慑核恐怖主义营造有利的环境。

核恐怖主义与核扩散是全人类共同面临的危险,并非美国一国的责任。然而长期以来美国一向主宰着全球核事务的基调;况且在核事务领域,国家安全与国际安全是密不可分的。如果美国政府在应对核威胁时能采取更加开放的态度,不过度依赖军事战略,而是寻求法律和政治途径,应该是能赢得广泛的国际支持的。