双约记?

《核不扩散条约》（NPT）的基本目标相当直截了当：防止核武器扩散；通过国际安全保障来保证和平的核活动不生产核武器；在跟NPT其他规定保持最大一致的前提下，推动和平使用核能；以及最终在核裁军方面取得进展。

然而，执行该条约的规定一直是个重大的挑战——部分是因为国际原子能机构（IAEA）尽管有权在各个加入《保障协定》的国家执行这一协定，却无权执行整个NPT条约。也就是说，该机构并无执行力。无论如何，该机构作为“原子能和平用途”国际促进者的作用，跟其保障功能是一样重要的。

IAEA权威上的限制，尤其是在核安保领域，是核不扩散制度的严重缺陷。例如，该机构不能要求各国建立核安保系统，也没有权力来验证国家内的核材料是否得到适当的实物保护。即使该机构对这些问题的指导，也只有国家提出要求时才能提供，而且，尽管IAEA就这些议题定期出版建议，但遵守这些建议却不是强制性的。它也没有核安保方面的权限要求各国充分保护核材料。

事实上，该机构没有采取行动的权力，若无国家要求该机构进行特定的任务，它甚至没有权利对国家制定有关核材料的实物保护措施作出评论。甚至，保障视察员即使注意到核安保方面的不足之处，也不具有报告这些不足的法律权威。

若重新定义该机构的使命，将其定位成建立核安保的国际中心，方能更可靠地保证相关规定得到遵守。在这种情况下，该机构能制定全面的核安保标准，对缔约国进行强制性的威胁评估，并开展同样是强制性的后续工作。作为这个进程的一部分，还需就核安保标准达成国际协议，规定在保证各方遵守标准时可用的措施。

同时，通过一系列峰会，这个方面也取得了一定进展。2010年，美国总统奥巴马在华盛顿特区召集首次核安全首脑会议，47国领导人参加，会上强调了作出承诺的政府需保持持久的警惕。尽管如此，近年来核扩散威胁的性质已发生巨大变化。自从“9·11”后，非国家行为者获取核武器的威胁已显得更为紧迫，而且，现有的和新的核电站比以往任何时候都显得更为脆弱。越来越多的国家——尤以不结盟运动的国家表现最为显著——已对核供应国集团规定的核技术使用限制表示不满，这些限制建立了国际核贸易规则；越来越多的核贸易条件也带来了核武器知识扩散的可能性。

因此，第二次峰会3月在韩国举办，全球50多位领导人出席。该峰会是在福岛第一核电站事故后召开的。会议公报提及了核安全和核安保之间的相互关系，以及放射性物质的安保问题。放射性物质可用于形成放射性物质散布装置。

此次峰会广受关注，使核安全和NPT制度进一步成为全球议程的重点。也许现在可以为更好地执行NPT条约制定急需的规定，特别是考虑到第三次峰会定于2014年在荷兰召开。让修订过的《核材料实物保护公约》生效，将向正确的方向迈出一步；这一2005年修订案将核盗窃和走私定为犯罪，并对储存、运输及核材料、核设施保护作出重要规定。

此外，还应对发展中世界做出防止核扩散的特别努力。包括一些非洲国家在内的发展中国家已被证明是恐怖分子招募的温床，而且非洲各国政府无法有效地监督其边界，已引起人们对非法贩运核材料的关切。为了解决这些问题，国际社会应帮助非洲各国政府实施发展计划，扭转非洲大陆上贫穷和绝望无尽循环这一典型情况。把这些全球性挑战的解决方案和核不扩散援助方面的新方法结合起来，将有助于遏制贩卖核材料的风险——因而通过发展来遏制核扩散。

尽管《核不扩散条约》（NPT）的设计本身并无歧视性，但它现在已经或多或少永久地把国家划分成不同的种类——5个公认的核武器国家，个无核武器国家以及4个站在此条约之外的国家。NPT条约的基本协议是无核武器国家承诺不获取核武器，而核武器国家同意分享其和平的核技术，并且关键的是，核武器国家同意追求核裁军。然而，裁军一直进展极度缓慢。

核武器国家非常关心潜在的核扩散，却不夠关注必要的核裁军举措。若这些国家希望加强核不扩散制度，那么它们应要实现额外的核武器削减并降低核武器在其外交政策中的重要性。此外，两个尚未批准《全面禁止核试验条约》的核武器国家——美国和中国——应该尽快批准这一条约。

与此同时，国际原子能机构（IAEA）的保障制度1970年时不过是一些法规的简单收集，现在已经演变成NPT条约下相当复杂的核查系统。多年来，通过保障协定和附加议定书已引入了先进的视察和监测技术，其中包括现场视察、大面积的环境监测和专门视察。

此外，美国在布什总统任期内提出核供应国集团应在和平利用核能贸易中排除那些缺乏铀浓缩和核燃料后处理技术的国家，除非这些国家承诺永远不获得此种技术。这项提议意味着要重写NPT条约核心协议：以核不扩散来换取核裁军进展以及共享和平利用核技术。也就是说，这项提议会改变游戏规则。但无核武器国家则越来越多地认为条约允许它们发展出于和平目的铀浓缩和核燃料后处理能力（即使在某些情况下这些能力可用于发展核武器）。事实上，无核武器国家普遍认为，根据该条约，在国际原子能机构的保障监督下，它们有开展这些活动的“不可剥夺的权利”。

在无核武器区。同时，无核武器区可对核裁军做出很大贡献，将重点移向它们的时机已到。现有5个无核武器区——拉丁美洲（1967年《特拉特洛尔科条约》），南太平洋（1985年《拉罗通加条约》），东南亚（1995年《曼谷条约》），非洲（1996年《佩林达巴条约》）以及中亚（2006年《塞米巴拉金斯克条约》）。根据具有法律约束力的无核武器区条约及协定，这些区可发展​​和平利用核能计划，但禁止拥有、获得、实验和制造核武器。核武器国家通过单独的协议承诺不在无核武器区使用或威胁使用核武器。

鉴于中东地区威胁和平与安全的严重紧张局势，全球和区域应做出协调一致的努力，在该地区建立由阿拉伯联盟及伊朗和以色列组成的无核武器区。中东是世界上最危险的地区之一，被1995年NPT审议和延期大会称为“region of tension”，即“局势紧张的地区”。一部分因为人们推测以色列拥有核武器储备，因而该地区常规军备竞赛激烈，自然导致该地区局势紧张。

但是，造成局势紧张的另一个原因是由于除阿拉伯国家外，该地区缺乏建立无核武器区或无大规模杀伤性武器区的政治意愿。要建立这样的区，基石是来自该地区非阿拉伯的各方的政治承诺。这样的区已得到全球关注，这很大程度上得益于2010年NPT审议大会提出的开始正式讨论的建议——事实上，这些讨论暂定将于今年12月在赫尔辛基开展。但是，若无更大的国际承诺，建立一个全新中东将无法走出这关键的一步。

遵照协议。通过NPT条约下的协定（如无核武器区条约下的协定）来禁止对NPT条约缔约国使用或威胁使用核武器的时机也已到来。核武器国家做出具有法律约束力的承诺，保证不对无核武器国家使用核武器，将成为实现NPT条约协议的关键一步。

有核武器国家的数量正在上升，这点不应忽略。印度和巴基斯坦事实上已成为核武器国家并拒绝成为NPT缔约国；朝鲜在退出条约后事实上已成为核武器国家；以色列作为中东地区唯一的非NPT缔约国，虽然仍保持核不透明政策，但人们普遍相信它已拥有核武器。阻止核武器进一步扩散是很难的。说到底，只有所有缔约国——无论是核武器国家还是无核武器国家——都遵守并支持NPT条约，并且以色列、印度、巴基斯坦和朝鲜都作为非核武器国家加入核不扩散机制，NPT条约机制才可能存活下来。实现NPT条约的普遍性是关键。

本次 "圆桌讨论 "的问题是《核不扩散条约》（NPT）缔约国该如何确保条约规定得到公平执行。但是，因为该条约的特点就是缔约国的权利和义务不平衡——将缔约国分成 "有核国家 "和 "无核国家 "——实施该条约提出 "公平 "这一概念，坦率地说，似乎有点超现实。此外， "执行 "（enforcement）是个强大的词，因为其内涵就包含了武力（force）（事实上，以2003年以美国为首的对伊拉克的攻击作为最显著的例子，反核扩散（counterproliferation）作为核不扩散（nonproliferation）的反面，已成为美国和欧盟的优先选择）。对本次 "圆桌讨论 "而言，或许如何 "履行 "（implementation）才是更好的问题。

NPT条约作为全球核不扩散机制的核心已超过四十年。其记录却是喜忧参半。很大程度上，该条约已完成它的名字中所表达的目标，即防止核武器扩散。20世纪60年代，一些分析家预测在未来几十年内将有25至30个拥有核武器的国家，但其实目前只有9个国家拥有核武器。

尽管如此，该条约一直存在体制性的支持结构不足这个问题。NPT条约通过国际原子能机构（IAEA）的保障制度及通过出口管制制度的辅助来履行其监督职能——但该机构对违规案件可采取的唯一行动就是将之提交联合国安理会。

此外，过去几十年来，该条约的信誉已遭伊拉克、利比亚和叙利亚暗中追求核武器等事件侵蚀。伊朗的核野心目前也广受关注，再次对NPT条约的信誉提出挑战。但是，某些公认的核武器国家也对此负有一定责任。美国在德国和其他北约国家部署战场和战区核武器，俄罗斯租借给印度核潜艇，这些行为至少违反了该条约的精神。

同时，且不论是否拥有核武器，许多国家都对NPT条约持不满态度。无核武器国家加入该条约时放弃了发展核武器的权利；而作为回报，他们拥有和平利用核技术的不可剥夺的权利，他们也得到核大国承诺提供援助的承诺。拥有核武器的国家则保证加入善意的谈判，将最终实现核裁军。但无核武器国家有时抱怨核武器国家既未对和平利用核技术提供足够的援助，也未在核裁军上取得足够的进展。另一方面，核武器国家则仍对一些无核武器国家可能滥用和平利用核技术保持警惕。

为了解决这两类国家的不满，国际原子能机构可以建立一个国际财团，用来保证国家得到足够的技术和燃料供应，这些国家则以下面两点作为回报：第一，对退回乏燃料作出安排，第二，加入NPT条约《保障协定》的附加议定书——1991年海湾战争后发现伊拉克的核武器活动之后，起草了这一议定书，以加强IAEA检查制度。（许多国家并未签署或批准此议定书。）然而，在任何此类财团下，获得核技术和燃料的条件都必须严格基于标准，而非个别国家的政治偏好。

此外，IAEA的财政和人力资源必须大幅提高。加强这些资源也要求各成员国公平承担责任，这样大国才不会因出资较多而拥有专横的影响力。

NPT条约另一个长期存在的问题就是3个顽固分子——印度、以色列和巴基斯坦都已获得核武器。（朝鲜作为唯一一个加入核不扩散机制后又退出的国家，也已获得核能力）。根据NPT规定，这些国家只能以无核武器国家的身份加入，但印度和巴基斯坦不能接受这一要求。该条约增加修正案或能解决这个问题，但修正案程序繁琐，许多人担心对NPT条约进行修正将如同打开潘多拉的盒子。因此，这个问题对很多人来说是非常棘手。

然而，在不过分修改条约的前提下，还是可能制定出一项附加议定书，让这三个离群的国家承担其他核武器国家同意的义务，而作为回报，其核武器国家的身份将得到接受。最终，成功建立中东无核武器区可解决以色列和伊朗问题。朝鲜问题可在将来通过六方会谈进程或通过朝鲜和美国之间的双边协议来解决。到那时，NPT条约已应实现了普适性。

现在和以后。这些目标雄心勃勃，并不会马上实现。同时，IAEA跟核供应国合作，可采取几个步骤来加强全球核不扩散机制。其中一个步骤就是成立 "核电园区 "，使供应商或国际财团可在东道国提供的场地建立并运营核电站；供应商或财团将自己提供燃料并移除乏燃料，不介入当地人力。另一个值得探讨的想法就是可停泊在港口并连接到当地电网的船载发电站。IAEA也可以进行抗扩散核技术开发发面的研究，以减少转移和作弊的可能性。该机构可为此动员旗下的专家队伍，也可利用发达国家来研究这些系统。与此同时，5个公认的核武器国家应在为无核武器国家提供消极安全保证上表现出更多的紧迫感，减轻无核武器国家的安全关切和减少刺激它们寻求核武器的因素。（消极安全保证已列入裁军谈判会议的议程，但尚未得到认真讨论。）

也应开始进行相关谈判，目标是最终达成一个公约，将核武器定为非法。这样的谈判将延续数年；同时，上述所述方案可加强核不扩散机制并最终使其普适性得以实现。这将有助于向所有人提供保证。