管理核电能力的必要性

2013 年 8 月的一天，数百名骑摩托车的学生聚集在印度尼西亚南邦加岛区区政府办公室。他们带着一个诉求而来——不是要求扭转学费上涨，或是优先给予年轻人就业机会，而是要求区长废除在邦加岛上新建全国首个核电厂的计划。区长并未同意，但反核运动在邦加岛和国内大部分地区持续进行着。印尼人就是不信任他们的政府能用好核能。

福岛第一核电站事故发生后，人们可能认为核电失去了大部分吸引力。但在许多发展中国家，其中包括印尼，即便公众可能对政府运营核设施的能力怀有深切的忧虑，官员仍旧强烈地向往核电。

要了解印尼核政治的动态，了解该国最近的经济史是有帮助的——这是挺核及反核阵营论辩的大背景。二十世纪的最后几年，印尼遭受了一场痛苦的金融危机；之后经历了数年的萎靡不振。但在过去十年左右的时间里，印尼已取得了显著的经济增长。部分由于政府在与去工业化作战方面做出的努力，再加上自由化的方案中包括向国际产品及投资开放国内市场的做法，印尼已成为世界上更为重要的新兴经济体之一。印尼是二十国集团（G-20）中的一员。其 2012 年国内生产总值为 8,780 亿美元——是处于1998 年亚洲金融危机深渊时的水平的九倍以上。

这种大规模的经济扩张对能源需求产生了深远的影响——并且能源在印尼一直是一个令人忧心的问题。自 20 世纪 70 年代苏哈托政权期间开始，印尼经历了石油的繁荣。石油满足了国内的能源需求，也成为了政府为发展项目（包括快速工业化的项目）提供资金的主要手段。但政权对石油资源的妄自管理导致了能源生产和分配的严重低效。世纪之交时，石油储量正迅速耗尽，而在 2005 年该国成为了石油净进口国。印尼的电气化率为 70％ 左右，东南亚电气化率最低的国家之一。雅加达、万隆和泗水等主要城市频繁遭遇停电。经济的飞速增长只会不断扩大供给和需求之间的差距。因而寻找替代能源的力度不断加大——其中就包括核能。

印尼核技术的经验可追溯到 20 世纪 50 年代后期成立原子能研究所之时。 20世纪 60 年代成立了一个更全面的实体——国家核电机构（又称为 BATAN）。由美国"原子用于和平"计划资助的一个研究反应堆得到安装。后来，另外两个研究反应堆也建成了。印尼发展了用于诸如医疗和农业的同位素生产等领域的能力。今天，印尼数十年的运营研究反应堆的经验似乎表明，该国也已有能力运营核电反应堆了。

20 世纪 70 年代起就开始讨论发展核电部门的计划了。但在苏哈托时期石油对能源政策主导力度之大，使得几十年来核电计划都没什么进展。但在 2004 年，政府采用了新的能源政策，根据该政策，截至 2025 年，核电将占电力生产的 2％ 左右；将会建成四个反应堆，产生 4,000兆瓦的电力。核能在当时被描绘为一种清洁、性价比高的能源。

第一个反应堆原本计划 2016 年竣工，但由于反核抗议，竣工日期一再推迟——尤其是针对建在高度活跃的火山岛 爪哇岛 的核电厂的抗议。面对公众强烈的反对，政府于 2010 年放弃了在 爪哇岛 建反应堆的计划。目前的计划集中在邦加岛。这一变动影响了项目规模——现在计划的是两个反应堆，而非四个，而且发电量较低。

缩小核项目规模的决定似乎是对公众反对作出的合适反应。但问题是，为什么对核危害的恐惧如此主导公众对印尼核电的态度——这种恐惧在福岛事故之后更加强烈，因为福岛事故表明了，即使有着强有力的安全文化的国家在核灾难面前也会困难重重。

在印尼，公众忧虑的根源是政府在保证公众安全及安保方面的能力之差已然臭名昭著——例如减灾失败和频繁的交通意外都可证明。公众的反对并非源自对核技术人员能力的担忧—— BATAN 在运营研究反应堆方面已有 50 多年的经验了。但问题不在 BATAN。问题在于，公众不信任整个政府机构。印尼人认为他们的政府效率低下、协作能力不足且普遍腐败。当涉及到运营高风险的技术时，这些都是严重的问题，只能通过机构改革的方案来解决，但有效的改革过程可能需要好几年的时间。

在像印尼这样的新兴民主国家，没有公开审议和公众的接受，就不可能发展核电部门。所以在印尼政府能够提高自身效率、协作能力及治理的质量（这些是构成核电部门运营能力的特质）前，建立核电部门将依旧会是一个政治挑战。

大约四十余个缺乏核电的国家正在考虑采用核电，不过，对核电表示兴趣与真正建立核电部门是两回事。对发展中国家而言尤为如此，而这四十余个国家中大部分都是发展中国家。核能是一个复杂的工程命题。它需要重大的财政承担。除非相对大型的电网已经到位，否则核电无从说起。出于这种种原因，多数正在考虑采用核电的发展中国家在可预见的未来都不会建造核反应堆。

一些国家将锐意进取——例如土耳其现在正准备建设第一个核电设施。但发展中国家的核电容量增长主要将来自那些已有核电且经济增长带动强劲电力需求的国家，特别是中国和印度。在任何情况下，确实拥护核电的发展中国家——无论是土耳其等新进入的国家，还是中国等已确立的核电国家——所面对的严峻挑战都远不止工程、资金或电网而已。特别是，它们必须确立三方面内容：规划优良且可持续的核电发展过程、核电安全的合适框架以及针对公众对核电态度的有效方法。

规划优良且可持续的核电发展过程对核部门建立的节奏及规模明确了切合实际的期望；对反应堆设计的选择等问题提供了可靠的程序；鼓励持续的回顾及改善。如果没有这样的开发过程，核电项目可能会变得非常昂贵、费时。

运作良好的核安全架构及组织可减少核电厂的固有风险。虽然几十年来反应堆设计的改进已提高了核电厂的安全性，但是发展中国家往往得努力克服缺少合格且经验丰富的人员以及缺乏技术能力的问题。

公众接受核能是核部门扩大的关键，也最终是核部门安全运营的关键。政策制定不透明的国家，公众舆论在核电发展的早期阶段往往很少得到关注。这可能在之后演变成重大问题。

对中国的挑战。当今世界上最为雄心勃勃的核能国家就是中国，目前有 20 个反应堆已投入运营，28 个反应堆在建，且还有更多反应堆即将开建。但中国已面临以上三个挑战，并且在一些情况下颇为捉襟见肘。

核发展及规划方面，即便福岛第一核电站事故多多少少导致了计划的改动，中国对核能作出的承诺依旧非同寻常。紧接着福岛事故发生后，中国政府宣布将不会调整其对核电发展的整体政策。但中国临时暂停了新项目的审批，并提高了对安全的要求；还调低了核电装机容量的目标。中国政府目前预计，截止 2020 年核电装机容量将达 5800 万千瓦，而非福岛事故前所计划的 8000 万千瓦。此外，中国已削减了第二代反应堆的建设计划，并转向了第三代的设计。先进的设计当然是更为安全。但这一转变推迟了核电在中国的发展，使得核电比预期的更为昂贵，且显著影响了核电设备制造商。这突出了一个事实，即中国以前对核能的计划过于依赖第二代的设计。

安全方面，中国核部门目前为止保持着相对干净的纪录。但核工业内是否已建立了健全的安全制度及强大的安全文化，还是非常值得商榷的。例如，一些核安全设备制造商一旦获得所有必要的认证，就可能在遵守规定和执行质保程序时变得相当自由随意。已为人所知的是，他们会采购不合格原材料，将工作外包给不合格的分包商。同样的，一些电力公司忽视质量控制，接受那些理应被拒绝的制造商所生产的产品。中国的核监管体系也需要改进。引人担忧的领域包括现场安检人员不足、现场检查及监管程序不充分以及缺乏先进的检测技术和分析方法。

中国政府中央集权，政治体制封闭。但这并不意味着公众对核电的态度无关紧要。诚然，福岛事故之前，关于核电的争论分散且杂乱，反映了公众对核电（尤其是安全问题）认知度较低，参与核决策的机会有限。但福岛事故后，公众开始更多地关注核电。争论愈演愈烈，示威活动爆发，并且一些地方政府发现公众反对使核电项目受阻，甚至叫停。展望未来，中国执行核发展计划将需要强有力的、持续的公众支持。为了确保这样的支持，政府应该允许公众更多参与选址和认证的程序。政府和行业应更积极透明地回应公众对核安全及核事故的顾虑。（刻意隐瞒信息和掩盖错误只会损害公众对政府的信任。）政府也应设法教育公众，使其了解核能及核安全；如果由政府而非电力公司来开展这些教育措施，其结果将更为有效。

艰苦的工作。福岛事故导致世界各地对核电安全的担忧加剧。但因为一些发展中国家巨大的电力需求及严峻的环境压力，世界核工业依旧继续向前发展。然而，任何考虑发展或扩张核能部门的发展中国家必须明白这其中包含的挑战。这些挑战包括工程的复杂性及资金的需求；还包括公众的接受度，这一问题须提前加以仔细的研究。核能也需要一个全面的发展规划，考虑到国家的电力需求、能源结构、经济特点、技术能力、地理，等等。在安全领域，发展中国家可以借用供应国家的法规、规章和标准——但挑战依然存在。有些标准并不适用，或在新的环境中的应用不同，而且在任何情况下，标准都必须不断发展。发展中国家必须明白，建立一个强有力的安全文化、一个运作良好的质量保证体系以及一套有效的监管执行及监督制度，需要投入大量的时间和精力。

福岛第一核电站事故发生后，许多观察家预计，寻求建立核电部门或扩张现有核电部门的国家会提出这个高于一切的问题：核能有多安全？然而许多发展中国家依旧宣称核能是解除其能源困境的方法，并将福岛事故判定为一场怪异的、由海啸引起的灾难。几个发展中国家——包括巴基斯坦、印度、孟加拉国和伊朗——正朝着安装新反应堆的方向昂首向前。

我的祖国巴基斯坦能源压力沉重。每天都会停电。电力骚乱已使政府感到统治受动摇。所以伊斯兰堡得到中国 65 亿美元软贷款的提振后，刚刚与中国核工业集团公司签署了合约，以每个反应堆 48 亿美元的价格购入了两个 1,100 兆瓦的反应堆。这两个反应堆预定将在卡拉奇邻近地区运营，卡拉奇这个城市大约有 2,350 万人口。

巴基斯坦将购买的反应堆类型为 ACP-1000，是个从未被安装甚至被检验过的新设计，但巴基斯坦原子能委员会有信心卡拉奇没有危险。尽管巴基斯坦政府深深信任中国的核技术，一些中国人则不那么乐观。中国核工业集团公司的一位前副总裁最近说了以下内容，引述如下："我们的国家领导人高度重视[核安全]，但执行项目的公司的理解似乎不在同一水平上。"

未经检验的反应堆设计绝非担心巴基斯坦反应堆安全的唯一原因。另一个担忧是针对反应堆的恐怖袭击——即便官员认为可能性不高，但这依旧是个显著的顾虑。宗教恐怖分子已成功袭击了很多巴基斯坦戒备森严的军事机构，包括军队总司令部、迈赫兰海军基地及卡姆拉空军基地。我们没理由相信核反应堆将刀枪不入。

另一个令人担忧的可能问题是操作失误，尽管官员也驳回了这一顾虑。在核电厂，工厂外的人根本没有办法知道工厂内的不良实践。事实上，切尔诺贝利灾难就是反应堆操作员轻率操作导致的，这突出了核电厂在面对不良决断时的脆弱性。在中国设计、巴基斯坦操作的反应堆，这些问题可能会被加剧，因为操作员并不熟谙设计和软件问题，假设是本国的反应堆就不太可能会出现这种情况。

另一个值得关注的问题是巴基斯坦工业事故的普遍。尽管巴基斯坦并无一场事故的规模可与 1984 年联合碳化物公司在印度博帕尔的工厂燃气泄漏相提并论，但是工业事故发生频繁——部分因为忽视安全标准的个人很少受到惩罚。消防等灾难应急能力非常有限，道路经常堵塞也妨碍了应急工作的移动。

即使把所有这些都考虑在内，发生严重事故的概率仍然较低。但是，假设发生了这样的事故，怎么办？国家机器的应急工作能做到多好？就这点而论，担心的理由就很充分。

政府过去的灾难应急工作一直很糟糕。2010 年洪水爆发，淹没了巴基斯坦的五分之一，总统及总理的表现却明显缺乏紧迫感。国家灾害管理局动作缓慢。洪水下游的人们未能受到他们需要的警告。巴基斯坦无处不在的武装圣战组织在许多地方取代了国家的作用，2005 年地震发生后也是如此。

这一切对巴基斯坦都是不利的预兆，如果卡拉奇附近的核反应堆发生严重事故，强制疏散，情况将非常混乱，非常不同于日本对福岛地区有纪律的疏散。巴基斯坦贫富分化尖锐，所以大肆抢劫是可能的。因此，许多人会拒绝撤离，宁愿等待危险过去。应急和执法人员往往缺乏训练，主观意愿不强，可能从现场消失。巴基斯坦也遭受深刻的种族和宗教紧张局势，并且即使少数群体的成员的确得到了帮助，他们在疏散时获得的帮助很可能会比别人少（洪灾时便是如此）。

巴基斯坦公众几乎没有任何对核辐射危害的意识。电视台报告政治和技术事件时随意传播未经证实的传言，因此核灾难时，消息片面的意见可能会广为传播，造成自满或恐慌。总而言之，对安全问题的意识较低是巴基斯坦文化中的一个元素。巴基斯坦人往往能接受高风险，并很满足地信任他们的保护者上帝。核灾难时疏散卡拉奇的场景，想象起来就觉得很可怕。

不透明和诡秘。反对巴基斯坦采用核电，并非否认该国所面临的根深蒂固、多层面的电力挑战的严峻程度。首先，尽管巴基斯坦 2000 万千瓦的装机容量原则上足够满足约 1700 万千瓦的每日平均电力需求，但实际发电量平均仅为 1430 万千瓦。这是因为一个被称为"循环债务"（circular debt）的财政管理问题，约 30% 的现有发电能力未被使用。更糟的是，巴基斯坦的配电系统泄漏且广泛遭到盗电，这些问题可以惊人地吞掉 25％ 到 30％的总发电量。

即使能够解决这些问题，巴基斯坦也将需要依靠从化石燃料到水电、太阳能、风能等可再生能源的广泛能源，以满足其未来的需求——但目前，风电装机容量只有 50 兆瓦，不足该国"风走廊"预计潜能的千分之一。核能并不能立竿见影地解决这些挑战，但政府的行为显得核能可以做到这点似的。

巴基斯坦公民对工厂位置、安全及核废料处置等核议题很少或没有投入意见。这部分因为在一个头条新闻每天关注恐怖主义和其他各种危机的国家，公民很少有时间或闲心来形成及阐明对核议题的立场。但这也是因为所有巴基斯坦的核项目，无论是民用还是军用，都是高度不透明的。当局声称为了国家安全，严格控制所有的核监管机制，且几乎未给公民参与留下空间。不隶属于巴基斯坦原子能委员会或巴基斯坦核管理局的个人被禁止靠近任何核设施来监视辐射水平。提出有关核电厂安全问题的人有时被贴上外国势力代理人的标签。而去年官员审批卡拉奇核电厂规划所必须的一份环境影响评估报告时，过程极为偷偷摸摸，竟然没有举行公众听证会。

并无公开的政府研究显示核反应堆是解决巴基斯坦能源问题的最佳或成本最低的方案，采用核能的说服力远远不够。但攸关数以十亿计的美元，商业利益正在积极推动这些反应堆的销售。由于对其后果的恐惧，卡拉奇安全问题被搁置一旁。