¿Una historia de dos tratados?

El objetivo básico del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) es relativamente claro: prevenir la propagación de armamento nuclear; dar garantías, por medio de salvaguardias internacionales, de que las actividades nucleares pacíficas no desemboquen en la producción de armamento nuclear; promover, en la mayor medida posible y de manera consistente con las disposiciones del tratado, el uso pacífico de la energía nuclear; y para avanzar hacia el desarme nuclear.

Pero la aplicación de las disposiciones del tratado ha sido un gran reto por mucho tiempo — en parte porque el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) que goza del poder de aplicar el Acuerdo de Salvaguardias establecido con cada país, no puede aplicar el tratado en su conjunto.  Es decir, la agencia no tiene fuerza ejecutiva.  En todo caso, su rol como promotor internacional de "Átomos para la Paz" es igual de importante que sus funciones de salvaguardias.

Las limitaciones de la autoridad del OIEA, en particular en el campo de seguridad nuclear,  representan una serie de graves deficiencias en el régimen de la no proliferación.  Por ejemplo, este organismo no  puede exigir a los Estados que establezcan sistemas para la seguridad nuclear.  No tiene la autoridad para verificar que la protección de los materiales nucleares dentro de los Estados esté acorde con las normas de protección física adecuada.  Incluso, esta agencia orienta sobre estas cuestiones solo a petición, y aunque el OIEA publica regularmente recomendaciones para estos temas, no es obligatorio atenerse a ellas.   Ningún mandato de seguridad nuclear requiere que los Estados protejan de manera adecuada sus materiales nucleares.

De hecho, la agencia no tiene la autoridad para tomar medidas o hasta para dar su opinión sobre las medidas adoptadas por los Estados en relación a la protección física de los materiales nucleares, a menos que los Estados pidan que la agencia lleve a cabo una misión específica para hacerlo.    Y aun si los inspectores de salvaguardias notasen carencias en la protección nuclear, no tendrían la autoridad legal para reportarlas.

Se podría asegurar su cumplimiento si la misión de esta agencia fuera redefinida, de modo que se ubicara al centro de los esfuerzos internacionales hacia la seguridad nuclear .  En ese caso, la agencia podría establecer estándares integrales de seguridad nuclear, llevar a cabo evaluaciones obligatorias de riesgo en los países signatarios y misiones de seguimiento que también serían imprescindibles.  Como parte de este procedimiento, se necesitaría tanto establecer un acuerdo internacional sobre los estándares de seguridad nuclear, como un acuerdo para crear medidas que garanticen su cumplimiento.

Entretanto, se ha alcanzado cierto progreso a través de una serie de conferencias “cumbre”.  En el año 2010, el Presidente Barack Obama reunió a 47 líderes mundiales en Washington en la primera Cumbre de Seguridad Nuclear, que resaltó la necesidad permanente de vigilancia entre gobiernos. Aun así, la naturaleza de una amenaza de proliferación he evolucionado drásticamente en años recientes.  La amenaza de que los agentes no estatales adquieran armamento nuclear se ha vuelto más urgente desde el 11 de septiembre de 2001, y las plantas de energía nuclear nuevas y existentes parecen ser más vulnerables que nunca.  Cada vez más, los países — particularmente aquellos representados por el Movimiento de los Países no Alineados — han reconocido sentir resentimiento por el acceso restringido a la tecnología nuclear establecido por el Grupo de Proveedores de Materiales Nucleares, que dictan las reglas del comercio nuclear internacional; al imponer más condiciones al comercio nuclear se suma la posibilidad de la proliferación del conocimiento sobre el armamento nuclear.

Por lo tanto, una segunda cumbre se llevó a cabo en marzo en Corea del Sur, donde participaron más de 50 líderes mundiales.  Esa cumbre, que se realizó después de las secuelas del accidente de la Planta Nuclear de Fukushima Daiichi, concluyó con un comunicado que abordaba el tema de protección de materiales radioactivos que se pueden adaptar a dispositivos de dispersión radiológica, así como también a la interfaz entre la seguridad y la protección nucleares.

El alto perfil de estas cumbres ha colocado al tema de seguridad nuclear, y por extensión al régimen del TNP, en un lugar destacado en la agenda mundial.  Quizá se pudieran llegar a promulgar las disposiciones necesarias para mejorar la aplicación del tratado, en especial considerando que la tercera cumbre está programada para el año 2014 en los Países Bajos. Un paso en el camino correcto sería la entrada en vigor de la Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares enmendada en el año 2005; esta enmienda fue redactada para criminalizar el robo y contrabando de materiales nucleares  y además incluye disposiciones importantes sobre el almacenamiento, transporte y la protección de materiales nucleares, como también la protección de las instalaciones nucleares.

Además, los esfuerzos especiales hacia la no proliferación deben apuntar hacia los países en desarrollo. Varios países en desarrollo, entre los que figuran países  africanos, han demostrado ser focos de reclutamiento de terroristas, y la incapacidad de los gobiernos africanos de  vigilar eficientemente  sus fronteras  hace surgir la preocupación sobre el tráfico ilícito de materiales nucleares. Para afrontar estos problemas, la comunidad internacional debe ayudar a los gobiernos africanos a implementar programas de desarrollo que puedan resolver el ciclo perpetuo de pobreza y desesperanza que caracteriza a la mayor parte del continente.  Al responder a estos retos endémicos con nuevos flujos de ayuda contra la proliferación, el mundo podría reducir los riesgos del tráfico de materiales nucleares — mermando así la proliferación por medio del desarrollo.

A pesar de que el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) nunca fue diseñado para discriminar, de manera más o menos permanente ha llegado a dividir a países en categorías diferentes — cinco Estados reconocidos como poseedores de armamento nuclear, 184 Estados sin armamento nuclear y cuatro países que están al margen del tratado. Básicamente, el acuerdo bajo el TNP es que los Estados no poseedores de armamento nuclear se comprometen a no adquirirlo mientras los Estados poseedores se comprometan a compartir su tecnología nuclear para fines pacíficos y también sin duda importante, buscar el desarme. Pero el avance hacia el desarme ha sido muy lento.

Los Estados con armamento nuclear le dan mucha importancia al tema de la eventual proliferación pero no prestan mucha atención a los pasos necesarios para llegar al desarme. Si estos Estados quieren mejorar el régimen de la no proliferación, deberían efectuar reducciones adicionales del armamento nuclear y también minimizar la importancia del armamento nuclear en su agenda de política exterior. Además, los dos Estados con armamento nuclear que aún no han ratificado el Tratado Integral para la Prohibición de Pruebas Nucleares — Estados Unidos y China — deberían hacerlo pronto.

Entretanto, el régimen de salvaguardias del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), que empezó como una simple colección de estatutos en el año 1970, poco a poco se ha  transformado en un sistema bastante complejo de verificación bajo el TNP. En el transcurso de los años, se han introducido técnicas de inspección y de  vigilancia por medio de acuerdos de salvaguardias y del Protocolo Adicional. Éstas incluyen inspecciones in situ, monitoreo en zonas ambientales extensas e inspecciones especiales.

Además, Estados Unidos, bajo el gobierno del Presidente Bush, propuso que el Grupo de Proveedores Nucleares excluyera del comercio nuclear pacífico a los países sin tecnología para enriquecer uranio y que reprocesan el combustible gastado, a menos que prometiesen nunca adquirir dicha tecnología. Esto representaría unarevisión de la negociación principal del tratado: la no proliferación a cambio del avance hacia el desarme y que la tecnología nuclear con fines pacíficos se comparta. Es decir, esto cambiaría las reglas del juego. Pero los Estados no poseedores consideran más y más al tratado como una vía que les permite desarrollar sus capacidades de enriquecimiento nuclear y de reprocesamiento de combustible gastado para fines pacíficos (aun cuando bajo ciertas condiciones esas capacidades se podrían aplicar para el desarrollo de armamento nuclear). Efectivamente, los Estados con armamento no nuclear, por lo general, piensan que bajo el tratado tienen el "derecho inalienable" para efectuar estas actividades, sujetos a las salvaguardias del OIEA.

En las zonas. Mientras tanto, las zonas libres de armamento nuclear pueden contribuir en gran medida hacia el proyecto de desarme y ha llegado el momento de un mayor enfoque hacia ellos. Cinco de estas zonas existen en la actualidad — América Latina (1967 Tratado de Tlatelolco), el Pacífico Sur (1985 Tratado de Rarotonga), Sudeste Asiático (1995 Tratado de Bangkok), África (1996 Tratado de Pelindaba) y Asia Central (2006 Tratado de Semipalatinsk). Dentro de estas zonas se acepta el desarrollo de energía nuclear con fines pacíficos, pero la posesión, adquisición, prueba y fabricación de armas nucleares están prohibidas  por los tratados y protocolos de zonas libres de armas nucleares, todos éstos jurídicamente vinculantes. Los Estados con armas nucleares prometen, a través de protocolos separados, no usar o amenazar con armas nucleares al interior de estas zonas.

En vista de las graves tensiones que amenazan la paz y la seguridad en el Medio Oriente, se deberían concertar esfuerzos regionales y mundiales para establecer una zona libre de armamento nuclear en la región, integrada por los miembros de la Liga Árabe además de Irán e Israel. El Medio Oriente es una de las regiones más peligrosas del mundo y ha sido descrita como “una región de tensión” por la Conferencia de Revisión y Examen del TNP del año 1995. Ésta es la consecuencia natural de una intensa carrera de armamentos convencionales en la región, alimentada en parte por el presunto arsenal de armas nucleares en poder de Israel.

Pero también es la consecuencia de una falta de voluntad política, fuera de los países árabes, para establecer una zona libre de armamento nuclear o una zona libre de armamento de destrucción masiva. La piedra angular para establecer esta zona es el compromiso político de los Estados no árabes en la región para llevarlo a cabo. Dicha zona ha recibido, por supuesto, atención global, en gran parte gracias a las recomendaciones de la Conferencia de Revisión del TNP de 2010 para que las negociaciones oficiales comiencen — de hecho, están tentativamente programadas para diciembre de este año en Helsinki. Pero, sin un compromiso internacional más amplio hacia el proyecto, este paso esencial para construir un nuevo Medio Oriente, no será alcanzado.

Siguiendo el protocolo. Ha llegado también la hora de prohibir, a través de un protocolo del TNP, como los que acompañan a los tratados de zonas libres de armamento nuclear, el uso o amenaza de uso de armamento nuclear en contra de Estados no poseedores que son parte del TNP. Para los países poseedores, establecer un compromiso jurídicamente vinculante para no utilizar armas nucleares en contra de países sin éstas constituiría un paso esencial para cumplir con el acuerdo del TNP.

No debemos ignorar que el número de países con armamento nuclear va en aumento. India y Pakistán se han convertido en Estados con armamento nuclear de facto y se rehúsan a ser parte del TNP; Corea del Norte se convirtió en un Estado con armamento nuclear de facto después de retirarse del tratado; y se cree generalmente que Israel, el único país en el Medio Oriente que no es parte del tratado, posee armamento nuclear, aunque mantiene una política de opacidad nuclear. Evitar  más casos de proliferación es difícil. Al final, el régimen del Tratado puede sobrevivir sólo si se cumple con el TNP y éste es apoyado por todos sus miembros — tanto Estados poseedores como no poseedores de armamento nuclear — y si Israel, India, Pakistán y Corea del Norte se adhieren al régimen como Estados no poseedores. Llegar a obtener la universalidad del tratado es un proyecto crucial.

Esta Mesa Redonda explora cómo los signatarios del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) pueden asegurar que las disposiciones del tratado se apliquen justamente. Pero como el tratado se caracteriza por un desequilibrio entre los derechos y las obligaciónes de los signatarios — se dividen entre los poseedores y no poseedores — el concepto de justicia en cuanto a la implementación del tratado francamente parece algo surrealista.  Además, la palabra "cumplimiento" es poderosa, ya que conlleva conotaciones de fuerza (en efecto, tal como se vio más drásticamente durante el ataque a Irak encabezado por los Estados Unidos de América en el año 2003, la contraproliferación en vez de la no proliferación, ya es la alternativa preferida para los Estados Unidos y la Unión Europea).  A lo mejor "implementación" sería una mejor opción para la pregunta de esta Mesa Redonda.

El tratado ha sido el eje central del régimen global de la no proliferación por más de cuatro décadas.  Pero su récord es mixto.  El tratado ha satisfecho en gran medida el objetivo que se manifiesta en el mismo título, prevenir la proliferación de armamento nuclear. En la década de los años sesenta, algunos analistas pronosticaron que habría entre 25 y 30 Estados con armamento nuclear, pero de hecho, hoy en día solo existen nueve Estados con armamento nuclear.

No obstante, el tratado siempre se ha visto afectado por estructuras de apoyo institucionales inadecuadas.  Las funciones de supervisión del TNP se llevan a cabo mediante el  régimen de salvaguardias del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), que se complementa con regímenes reguladores de exportaciones — pero el único recurso disponible para este organismo en caso de incumplimiento es el Consejo de Seguridad de la ONU.

Además, por momentos se ha socavado la credibilidad del tratado en décadas recientes, debido a la búsqueda sigilosa de armamento nuclear por Iraq, Libia y Siria, por ejemplo.  Las preocupaciones contínuas sobre la ambición nuclear de Irán también han menoscabado la credibilidad del tratado.  Pero también lo han hecho ciertas acciones de los Estados reconocidos como poseedores de armamento nuclear. Estados Unidos  instalan armas nucleares tácticas y de teatro (o “euromisiles”)  en Alemania y otros países de la OTAN, y Rusia ya le arrendó a la India un submarino alimentado por energía nuclear. Estas acciones, como mínimo, vulneran el espíritu del tratado.

Mientras tanto, muchas naciones, posean o no armamento nuclear, se quejan del TNP.  Los Estados no poseedores cedieron su derecho a desarrollar armamento nuclear cuando se unieron al tratado; a cambio, se reconoció su derecho inalienable  a utilizar la tecnología nuclear para fines pacíficos, y también les prometieron ayuda de Estados   poseedores para adquirir tal tecnología. Por su parte, los Estados con armamento nuclear prometieron negociar de buena fe para un futuro desarme nuclear. Pero, a veces los Estados sin armamento nuclear se quejan que los Estados poseedores no han proporcionado ni acceso adecuado a la tecnología nuclear pacífica, ni han hecho suficientes esfuerzos para el desarme.  Los Estados con armamento nuclear, a su vez, se preocupan por un eventual uso indebido de la tecnología nuclear pacífica por algunos Estados sin armamento nuclear.

Para responder las quejas de los dos tipos de Estados, se podría crear un consorcio internacional bajo el OIEA, que garantizara a los países la tecnología y el suministro de combustible a cambio de dos cosas: primero, regresar el combustible nuclear gastado, y segundo, aprobar el Protocolo Adicional del Acuerdo de Salvaguardias del TNP –que fue redactado para mejorar el régimen de inspección del OIEA después de que se descubrió la magnitud de las actividades  armamentistas nucleares en Irak tras la Guerra del Golfo en  1991. (Muchos países no han firmado el protocolo, o no lo han ratificado). Bajo dicho consorcio, sin embargo, el acceso a la tecnología nuclear y combustible se basaría estrictamente encriterios definidos y no en la preferencia política de ciertos países.

Adicionalmente, los recursos financieros y humanos del OIEA tendrían que aumentar significativamente.  Aumentar estos recursos, a su vez, supondría que los Estados miembros compartan la carga equitativamente para que las grandes potencias no impongan su influencia autoritaria debido a sus mayores contribuciones financieras.

Otro problema que viene afectando al TNP desde hace mucho tiempo, son los países no adherentes — India, Israel y Pakistán, quienes han adquirido armamento nuclear.  (Corea del Norte, el único país que se unió al régimen de la no proliferación y después lo abandonó, también ha adquirido capacidad nuclear).  Bajo las disposiciones actuales del tratado, los países no adherentes pueden unirse solamente como Estados no poseedores de armamento nuclear, lo que la India y Pakistán no están dispuestos a aceptar.  Una enmienda del tratado podría resolver este problema, pero el procedimiento es muy complejo  y muchos temen que permitir una enmienda del TNP abriría una Caja de Pandora.  Por lo tanto, para muchos este problema parece inabordable.

No obstante, sin hacer cambios indebidos al tratado, se podría formular un protocolo adicional en el cual los tres países no adherentes tendrían que aceptar las mismas obligaciones de los Estados poseedores a cambio de otorgarles el estatus de Estados con armamento nuclear.  Así, la creación exitosa de una zona libre de armamento nuclear en el Medio Oriente resolvería tanto los problemas israelíes como los iraníes.  El problema de Corea del Norte se podría resolver en el futuro por medio del proceso de las Seis Partes, o mediante un acuerdo bilateral entre Corea del Norte y Estados Unidos.  A partir de ese momento, el tratado sería universal.

El ahora y el después. Estas metas son ambiciosas y no se conseguirán de inmediato.  Entretanto, el OIEA en colaboración con los Estados proveedores nucleares podrían  dar  pasos hacia la mejora del régimen global de no proliferación.  Un primer paso podría ser la creación de "parques nucleares", un acuerdo en el cual un proveedor o consorcio internacional construiría y operaría una instalación nuclear en un espacio proporcionado por los países anfitriones; el proveedor o el consorcio suministrarían su propio combustible y lo sacarían ya una vez gastado, sin necesidad de involucrar mano de obra local.  Las instalaciones nucleares en barcos, que se anclarían  en puertos y se conectarían a redes locales de electricidad, son otra idea digna de explorar.  La agencia podría encargar estudios para desarrollar tecnologías nucleares resistentes a la proliferación, las que reducirían eventuales desvíos y engaños.  Para esto, la agencia podría usar su propio grupo de expertos, y se usarían a los países avanzados para investigar estos sistemas.  Mientras tanto, los cinco Estados reconocidos como poseedores de armamento nuclear deben tratar con mayor urgencia la disposición de garantías negativas de seguridad para los Estados sin armamento nuclear, reduciendo así las preocupaciones de seguridad y sus incentivos para buscar armamento nuclear.  (Las garantías negativas de seguridad ya figuran en el programa de la Conferencia para el Desarme, pero todavía no se han examinado detenidamente).

Las negociaciones hacia una convención que prohiba el armamento nuclear también deberían ocurrir..  Tales negociaciones se prolongarían por muchos años; mientras tanto, los pasos propuestos anteriormente podrían mejorar el régimen de la no proliferación y le darían un estatus de universal. Así habría garantías para todos.