Найти направление политики ядерной безопасности после саммита 2016 года

Новости пестрят напоминаниями о том, что гражданские атомные программы могут представлять собой серьезные риски для безопасности. После террористических атак в Брюсселе бельгийцы обеспокоены безопасностью атомных объектов в их стране. Инициатива по снижения ядерной угрозы заявляет о  том, что «ядерные объекты не готовы к участившимся кибератакам», – подчеркивая опасность того, что ядерные станции недостаточно защищены от кибернетических диверсий или хищения. И, конечно же, печальные события 2011 года на атомной станции Фукусима Дайичи, когда значительная площадь вокруг территории аварии стала непригодной для жизни на многие десятилетия, дает нам понять, что может произойти, если безопасность атомного объекта будет нарушена злоумышленниками. Вот только немногие примеры, иллюстрирующие то множество возможных проблем, стоящих перед миром в свете обеспечения безопасности гражданских атомных программ.

Поэтому возникает вопрос: каким образом должны сотрудничать государства перед лицом такого количества многоаспектных угроз?

Ответ на вопрос отчасти заключается в одном из неизменных правил международных отношений: если вы хотите двигаться вперед, организуйте встречу. В дипломатии международные встречи являются событиями, инициирующими действия; они заставляют правительства и бюрократические структуры достигать решений по ключевым вопросам. Золотой серединой, конечно же, являются встречи, в которых участвуют главы государств. Если удается сделать так, чтобы главы государств посетили более одной подобной встречи по конкретному вопросу, в результате достигается практически наивысший уровень политических обязательств, которые способно предоставить государство; следующим по значимости после этого будет только юридически обязывающее соглашение.

По этим причинам Саммиты по ядерной безопасности, – начатые в 2010 году и с тех пор проводящиеся на уровне глав государств каждые два года, – являют собой результат значительного усиления внимания, которое США и другие страны уделяют предотвращению ядерного терроризма. Вопрос в том, зачем сейчас мировому сообществу отходить от процесса саммитов, который показал такие успехи в деле совершенствования ядерной безопасности?

Стимулирование прогресса. Пражская речь президента Обамы 2009 года запомнилась как широкое видение плана действий во имя мира, свободного от ядерного оружия. Но, возможно, наиболее ощутимый результат был рожден заявлением г-на Обамы о том, что «мы должны сделать так, чтобы террористы никогда не смогли завладеть ядерным оружием. Это было бы наиболее экстренной и критичной угрозой для всемирной безопасности… Поэтому сегодня я объявляю начало нового движения для обеспечения безопасности всех уязвимых ядерных материалов по всему миру в течение четырех лет». Саммиты по ядерной безопасности берут начало именно из этого заявления.

Оказалось, что для обеспечения безопасности всех уязвимых ядерных материалов требуются гораздо большие временные рамки, чем четыре года, обозначенные президентом Обамой в качестве конечного результата. Но саммиты стимулировали успешное продвижение к цели по обеспечению безопасности ядерных материалов во всем мире. На саммите 2014 года, например, 12 стран совместно заявили, что они устранили со своих территорий высокообогащенный уран. Также саммиты дали начало некоторым движениям, например, усилению Глобальной инициативы противодействия ядерному терроризму, которая стремиться к укреплению международного порядка, направленного на защиту ядерных материалов и предотвращению захвата их террористами.

Но даже если не принимать во внимание конкретные результаты саммитов, они достигли одной из своих первоначальных целей посредством побуждения правительственных организаций уделять особое внимание ядерной безопасности на высшем уровне. Они заставили правительства принимать конкретные меры. Если бы процесс саммитов не обращал внимание на эти проблемы, мировые лидеры редко участвовали бы напрямую в Договоре о нераспространении ядерного оружия или связанных с ним процессах, даже принимая во внимание тот факт, что эта структура управляет львиной долей всемирных действий, направленных на усиление ядерной безопасности. В результате, казалось бы, самые приземленные, но крайне важные операции, такие как обеспечение безопасности на атомных станциях, зачастую отсутствуют на повестке дня при встречах государственных лидеров. Процесс саммитов изменил эту динамику. В ходе этого процесса каждые два года мировые лидеры собираются в отдельном кабинете для обсуждения только ядерной безопасности и ничего больше.

Более того, саммиты проводились таким образом, чтобы государственные лидеры, которые желают сделать вклад в международную безопасность, получают замечательную возможность принять на себя обязательства по обеспечению безопасности ядерных материалов, – еще до того, как это сделают руководители самых сильных и могущественных государств. Система саммитов также вынуждает страны принять на себя конкретные обязательства. Немногие из присутствующих лидеров заходят навлечь на себя критику, не предпринимая никаких конкретных действий за время своего участия в саммитах.

Но прелесть системы саммитов, – или же, по крайней мере, определенная доля ее, – состоит в том, что саммиты не являются ни Организацией Объединенных Наций, ни Международным агентством по атомной энергии. Поэтому действия, предпринимаемые на саммитах, не требуют консенсуса или же компромиссов, вынуждающих согласиться на наименьший общий знаменатель. Процесс саммитов действительно стремится к обязательствам, принимаемым на себя странами, посредством согласованных коммюнике, но, кроме этого, он также начал применять новый механизм так называемых «домашних подарков», посредством которого страны сами принимают на себя односторонние обязательства по ядерной безопасности, – а также «корзины подарков», когда небольшие группы стран могут брать многосторонние обязательства. Подобная гибкость во многом способствовала работоспособности саммитов.

Продолжение работы. Работа по усовершенствованию ядерной безопасности далека до завершения. Индекс ядерной безопасности за этот год, выпускаемый Инициативой по устранению ядерной угрозы, ясно показывает, что по всему миру существует еще очень много ядерных материалов и объектов, которые остаются незащищенными. Их уязвимость состоит в подверженности рискам кибернетических атак и диверсий. Фактически, Индекс ядерной безопасности включает в себя новый индекс диверсий, демонстрирующий, что «много стран, рассматривающих возможность обладания ядерной энергией, всячески стараются принять основные меры, необходимые для предотвращения диверсий, способных привести к выбросу радиации, сравнимому по масштабу с аварией 2011 года в Фукисиме, Япония».

На вашингтонском саммите, завершающемся 1 апреля, по имеющимся данным, будет принят согласованный документ относительно будущего процесса саммитов. Он предполагает более интенсивное включение работы саммитов в функционирование пяти международных институтов и партнерств: Организации Объединенных Наций, Международного агентства по атомной энергии, Интерпола, Глобальной инициативы по борьбе с ядерным терроризмом, а также Глобального партнерства против распространения оружия и материалов массового поражения. В этом имеется определенный смысл. Политические соглашения, достигнутые на саммитах, должны быть претворены в жизнь, а лучший способ контроля этого процесса – ежедневная работа существующих институтов и партнерств.

Однако проблемы, стоящие перед ядерной безопасностью, настолько велики, что процесс саммитов должен продолжаться и после завершения президентского срока г-на Обамы. Если страны заходят взять на себя трудные обязательства, чтобы предотвратить ядерный терроризм, – если необходимо стимулировать новые действия, в то же время воплощая уже существующие обязательства, – то необходимо продолжение этого процесса на уровне лидеров стран каждые два года. Ни один из глав государств не может посещать регулярные саммиты по всем существующим в мире важным вопросам. Но любой глава государства сможет уделить один день каждые два года, чтобы призвать мир к предотвращению ядерного терроризма.

Прекратить саммиты сейчас будет сродни сходу с дистанции, когда вы находитесь в лидерах гонки. А ядерная безопасность – это не та гонка, где хочется проиграть.

 

В ноябре 2015 года из хранилища близ г.Басры в Ираке было украдено не менее 10 граммов радиоактивного изотопа радия-192. В том же месяце – чуть более, чем через две недели после террористических атак в Париже, – был задержан подозреваемый, связанный с этими атаками, у которого были обнаружены  фотографии слежения за высокопоставленным бельгийским чиновником, занимающимся ядерной промышленностью. Несмотря на то, что украденное в Ираке радиоактивное вещество было в конечном итоге обнаружено (брошенное близ бензозаправочной станции в населенном пункте около 14 километров от г.Басра), эти два инцидента повысили опасения, что группы, подобные Исламскому Государству, способны добыть радиоактивные материалы и изготовить устройство рассеивания радиационных веществ, известное под названием грязной бомбы.

Подобные инциденты доказывают, почему президент Обама в своей пражской речи 2009 года сказал, что «самой непосредственной и критической угрозой для глобальной безопасности»  является то, что террористы могут завладеть ядерным оружием. Такие опасения заставили его инициировать Саммит по ядерной безопасности, который прошел в Вашингтоне в следующем за этим году. Но 2016 годя является последним годом президентства Обамы, а также окончанием процесса саммитов. Последний саммит, так же как и первый, проводится в Вашингтоне и он поможет определить дальнейший путь развития процесса ядерной безопасности.

Многое зависит от того, будет ли определен наиболее эффективный путь. Саммиты привели к ряду важных достижений в сфере ядерной безопасности, однако постоянного глобального режима ядерной безопасности установлено не было. Процесс саммитов также не сумел установить надежные региональные подходы к ядерной безопасности. Кроме этого, саммиты не задали никакой системы контроля над военными ядерными материалами, – а это большой промах, так как лишь малая часть общемировых ядерных материалов находится в гражданском пользовании. Самым значительным из всех возможных результатов четвертого и заключительного саммита было бы принятие конкретного плана для сохранения импульса движения, который уже достигнут прошедшими саммитами.

Попадания и промахи. В ходе саммитов не было найдено волшебного ответа на угрозы ядерной безопасности. Но были достигнуты некоторые конкретные результаты. Прежде всего, – что является наиглавнейшим результатом, – саммиты привлекли внимание к проблеме ядерной безопасности на уровне глав государств. Благодаря подобному вниманию, с начала саммитов 12 стран устранили со своих территорий ядерные материалы, которые можно использовать для изготовления оружия. 14 стран вывели из эксплуатации реакторы, использующие высокообогащенный уран или же перевели эти реакторы на низкообогащенный уран. Таким образом была прекращена работа 24 реакторов на высокообогащенном уране. 27 стран устранили или уничтожили почти 3000 килограмм высокообогащенного урана и плутония.

Саммиты также привели к значительным многосторонним результатам. На саммите 2010 года обсуждалась предложенная США повестка, касающаяся ядерного топлива для гражданских целей, и был введен термин «домашние подарки» (т.е. «добровольные обязательства… принимаемые на себя отдельными странами… ради усовершенствования ядерной безопасности»). В 2012 году в Сеуле обсуждение ядерной безопасности и внедрения мер защиты эволюционировало до всемирного масштаба, – а региональное сотрудничество в сфере ядерной безопасности было усилено посредством т.н. «корзин с подарками» (т.е. принимаемых на себя группами стран обязательств, «выходящих за рамки… утвержденных на саммите коммюнике»). В 2015 году в Гааге 35 стран подписались под Инициативой о действиях по укреплению ядерной безопасности. Данная инициатива, которая была позже включена в Информационный циркуляр №869 Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), касается обязательств этих стран по соблюдению рекомендаций агентства в сфере ядерной безопасности. Но, несмотря на эти достижения, на завершающем саммите и после него предстоит преодолеть значительные препятствия.

И первым из этих препятствий является достижение более широкого признания и соблюдения существующих договоренностей по международной ядерной безопасности. Конвенция физической защиты ядерных материалов, подписанная в 1980 году, является единственным юридически обязывающим международным соглашением, касающимся физической защиты ядерных материалов. Дополнение от 2005 года расширяет сферу действия конвенции, преимущественно в части кражи ядерных материалов или диверсионных действий против ядерных объектов. Но это дополнение еще не вступило в полную законную силу, – его ратифицировали лишь 94 государства из необходимых 101. Одновременно с этим Международная конвенция по сдерживанию актов ядерного терроризма 2005 года, которая способствует привлечению к ответственности и экстрадициям по делам, связанным с ядерным терроризмом, уже вступила в силу, – но 77 из 152 государств, обладающих менее, чем одним килограммом ядерных материалов, потенциально пригодных для изготовления оружия, так и не смогли ратифицировать ее. Наиболее свежая инициатива, к которой могут присоединиться государства, – это упоминавшийся ранее Информационный циркуляр №869 МАГАТЭ,  который будет представлен для подписания сторонами на саммите 2016 года. Более широкое применение описанного инструментария является обязательным для укрепления юридического фундамента международного режима ядерной безопасности, установления механизма институционной поддержки такого режима, а также в качестве средства для его внедрения. 

Второй проблемой является то, что инициативы по ядерной безопасности затруднены недостатком региональных подходов к проблеме. Как Саммиты по ядерной безопасности, так и идущие параллельно Саммиты атомной промышленности, занимались стандартизацией ядерной безопасности и методами оценки соответствия этим стандартам. Но они не уделяли внимания растущему спросу на ядерную энергию в регионах, таких как Ближний Восток, которые переживают период конфликтов и жесткого экстремизма. Это является насущной проблемой, так как подверженные рискам территории могут быть адекватно оценены лишь на местном уровне. Несомненно, требуется, чтобы реакция на факты нарушения ядерной безопасности и наказания за контрабанду ядерных и других радиоактивных материалов выполнялись с соблюдением рекомендаций МАГАТЭ, но они также зависят и от национальных юридических рамок и уголовных кодексов, а также от сотрудничества между государствами. Процесс Саммитов подразумевал лишь ограниченное сотрудничество со странами, в саммитах не участвующих, и имел ограничение на обмен информацией с ними. Необходимо установить региональные механизмы ответственности правительственных структур за соблюдение ими ядерной безопасности.

Третьей текущей необходимостью является включение в сферу обсуждения по ядерной безопасности ядерных материалов военного назначения. Страны, желавшие уничтожить свои гражданские ядерные материалы, уже сделали это. А это значит, что без работы с военными ядерными материалами большого успеха не достичь. Именно эти материалы составляют 83 процента мировых запасов высокообогащенных урана и плутония, – при этом находясь вне международного наблюдения. Военные материалы, так же как и гражданские ядерные материалы, подвержены опасности хищения (особенно в процессе транспортировки), диверсионных действий (как физических, так и кибернетических), а также случайного доступа к ним. Начальным подходом к решению этой проблемы может стать обмен между военными структурами разных стран передовыми методами и другой несекретной информацией, имеющей отношение к безопасности военных ядерных материалов.

Снижение мотивации? Международное агентство по ядерной энергии планирует проводить совещания по ядерной безопасности на уровне министерств каждые три года. Однако после завершения саммитов произойдет вот что: на президентских уровнях вовлеченность в эти проблемы может снизиться, а с ней и мотивация государств совершенствовать свою ядерную безопасность. Россия уже решила не участвовать в Саммите 2016 года, – так как Москва утверждает, что в деле ядерной безопасности центральную роль должно играть МАГАТЭ, и чтоне существует никаких значимых политических вопросов, достойных обсуждения в рамках проблематики ядерной безопасности. Россия и США обладают почти 90 процентами мировых запасов ядерных материалов, поэтому отсутствие конструктивного российско-американского диалога по ядерной безопасности является поводом для озабоченности; к сожалению, доверие между этими двумя державами нарушено украинским кризисом и конфликтом в Сирии. Как бы то ни было, если Вашингтон не предъявит конкретный план продолжения международного диалога по ядерной безопасности на высшем уровне, прогресс, достигнутый в процессе саммитов, рискует застопориться.

 

Некоторые, – например, правительство России, – доказывают, что Саммиты по ядерной безопасности исчерпали свою способность мобилизовать международное сообщество на обеспечение безопасности ядерных материалов. Такая точка зрения неправильна и опасна. Ядерный и радиационный терроризм все еще представляет угрозу и так будет продолжаться в течение обозримого будущего. И, несмотря на то, что саммиты сделали многое для достижения этой цели, остается еще много невыполненного. Например, на моем родном континенте, в Африке, меры безопасности неадекватны. В некоторых странах, включая те, где действуют террористы, на отдельных территориях отсутствует правительственное управление, а действие законов слабо. В то же самое время Африка – это континент, на котором более 20 стран изъявили желание развивать программы атомной энергетики. Южная Африка, единственная на сегодняшний день на континенте страна, уже обладающая атомной энергией, планирует увеличить объемы выработки. Таким образом, процессы, начатые саммитами, – в любом из доступных форматов, -должны продолжаться за пределами 2016 года.

Есть чем гордиться. Самым важным достижением процесса саммитов было всемирное сокращение числа площадок, на которых хранятся материалы, потенциально пригодные для изготовления ядерных бомб. Такое сокращение поистине критично, так как, если бы все реакторы, используемые для исследований и производства изотопов снабжались бы топливом в виде низкообогащенного урана вместо высокообогащенного (ВОУ, англ. HEU), а все отработанное ВОУ-топливо отправлялось бы обратно в страну-поставщик, то перед террористами, стремящимися провести теракты с использованием грубых атомных бомб пушечного типа, возникло бы значительно больше преград.

Африка сделала значительный вклад в дело ликвидации ВОУ гражданского типа и компактного хранения отработанного топлива. В 2010 году Южно-Африканская Республика завершила перевод своего реактора САФАРИ-1, который производит молибден-99, самый важный медицинский радиоизотоп, – на низкообогащенный уран. Это первый в мире ректор, который завершил подобный переход и приступил к производству молибдена-99 в промышленных масштабах. В дополнение к вышесказанному, в 2011 году из исследовательского объекта в ЮАР было вывезено 6.3 кг отработанного ВОУ-топлива производства США.

Еще одно значительное достижение процесса саммитов – это поддержка, оказываемая на национальном, двустороннем и многостороннем уровнях образовательным и профессионально-подготовительным инициативам, направленным на развитие человеческих ресурсов и наращивание мощностей. Например, Международное агентство по атомной энергии сообщило, что в 2012 году оно «провело более 80 образовательных мероприятий, касающихся всех аспектов ядерной безопасности, в которых приняло участие более 2000 человек». В 2015 году США пригласили более 40 экспертов в области ядерной энергетики из развивающихся стран, – включая Египет, Марокко, Нигерию и ЮАР, – на ежегодное совещание Института управления ядерными материалами, где они обучались методам создания культуры ядерной безопасности в своих странах.

И, наконец, в процессе саммита многие государства присоединились к конвенциям против ядерного терроризма. Со времени начала саммитов десять африканских государств, наряду со многими другими, ратифицировали дополнение от 2005 года к Конвенции о физической защите ядерных материалов. Ряд африканских стран также примкнул к Международной конвенции по сдерживанию актов ядерного терроризма. Присоединясь к этим конвенциям, африканские страны приняли на себя региональные обязательства по укреплению международного режима ядерной безопасности.

Многое из несделанного. Несмотря на эти явные успехи, в ходе саммитов не удалось реализовать некоторые цели. Одной из невыполненных целей является постепенное прекращение использования высокообогащенного урана в качестве топлива для исследовательских реакторов там, где это технически и экономически возможно. В Африке семь стран владеют восемью рабочими исследовательскими реакторами. Два из этих восьми реакторов, один из которых располагается в Гане, другой в Нигерии, – работают на высокообогащенном уране. На обоих объектах идет процесс перехода. По завершении перевода станций на другой вид топлива, Африка ликвидирует гражданское применение высокообогащенного урана, а весь мир окажется на шаг ближе к свободе от ядерного терроризма.

Еще одна остающаяся проблема, особенно явная в некоторых развивающихся странах, – это самоуспокоение, которое окружает угрозу ядерного терроризма. У большинства развивающихся стран приоритет ядерного терроризма отсутствует в повестке дня. Они могут выделить лишь ограниченные человеческие и финансовые ресурсы на ядерную безопасность. Фактически, многие политические лидеры в Африке верят в то, что вероятность ядерного терроризма на территории их стран равна нулю. В система мировой системы безопасности такие страны являются самым слабым звеном, который могут использовать террористы. Инцидент с проникновением на ядерный исследовательский центр в Пелиндабе, ЮАР, доказывает, что молчаливое соглашательство может подорвать безопасность даже в развитых ядерных державах с десятилетиями опыта. Самоуспокоению должен быть положен конец еще до того, как всемирная система ядерной безопасности сможет считаться адекватной.

И еще одно незавершенное дело – это попросту тот факт, что ядерный терроризм остается угрозой, а не выдумкой Голливуда, – при этом угрозой опасной и явной. Как говорилось в отчете Проекта по управлению атомом 2014 года, у террористов есть «мотивы, средства и возможности [совершить] ужасные преступления». До тех пор, пока существуют планы террористов по совершению крупномасштабных разрушительных актов и материалы, необходимые для изготовления ядерного оружия, угроза ядерного терроризма будет с нами всегда.

Нет времени на остановку. Процесс саммитов подходит к концу, и возникает вопрос, – что делать с невыполненными планами? Наиболее очевидным ответом может стать перенос процесса саммитов на институты безопасности, такие как Международное агентство по атомной энергетике и Интерпол. Каждое из таких агентств, в зависимости от их возможностей и используя существующий штат и принципы работы, могло бы заниматься конкретными вопросами ядерной безопасности. Такой подход обладает потенциалом вовлечь в процесс укрепления ядерной безопасности все страны-члены НАТО, включая тех, кто не участвовал в саммите. 

Еще один способ продолжить процесс – создание или продление определенных инициатив по обучению и стандартизации ядерной безопасности. В сфере ядерной безопасности человек является ключевым элементом, – поэтому необходимо развивать умения, знания и возможности там, где работают люди, вовлеченные в процесс ядерной безопасности. Одним из способов достичь этой цели может стать соглашение на включение в полноценный рабочий режим Академии Всемирного института ядерной безопасности (WINS), обучающей и сертификационной инициативы одноименного института. В любом случае, когда все страны получат доступ к унифицированным учебным программам и передовому опыту, а также войдут в общую культуру ядерной безопасности, то у государств и организаций появятся персонал и инструменты для идентификации и исправления наиболее уязвимых элементов в архитектуре ядерной безопасности.

И, наконец, процесс саммита может быть в некотором смысле продолжен, если страны-участники саммита 2016 года примут общее решение по способам содействия – на региональном и международном уровне – всеобъемлющему обмену разведывательными данными. Политические лидеры во всех развивающихся странах осознают, таким образом, каковы реальные угрозы, связанные с терроризмом и ядерными материалами, – а также будут более открыты для стимулирования действенных мер ядерной безопасности в своих странах.

Вторичные жертвы. До сих пор не произошло ни одного случая ядерного терроризма. Но обеспечение безопасности ядерных материалов – обязательная программа, поскольку в глобальной экономике атака на любой город ввергнет, по словам бывшего Генерального секретаря ООН Кофи Анана, «десятки миллионов людей в крайнюю нужду», создав тем самым «вторичные жертвы по всему блоку развивающихся стран». Принимая во внимание серьезные угрозы, которые представляет собой ядерный терроризм, продолжение процессов, начатых саммитами, в соответствующих и специализированных форматах явится инвестицией, которая окупит себя с лихвой.