导弹不扩散为时已晚？

导弹技术这一神怪已经离开魔瓶如此之远，以至于想让其重新返回魔瓶既不实际又不可能。已有20多个国家获得了制造弹道导弹和巡航导弹的科技和产业能力。相关的技术已有70多年的历史。许多与导弹相关的技术、知识和材料已经有了双重用途。换言之，相关的民间和商业应用已经合法化并十分普及。随着时间的推移，阻止导弹扩散的努力遭到了破坏。

出口管制尤其如此。出口管制包括一系列协议和机制，其目的为限制导弹成品和相关技术材料流向缺乏这些成品和技术材料的国家。不断扩张的全球贸易正在日益削减出口和技术管制的有效性。与全球贸易异曲同工的还有简单廉价的跨国旅行，以及像互联网这种日常应用工具在数据存储和传播方面取得的惊人进步。

雪上加霜的是，在不扩散方面迄今为止被视为“好国”的一些国家却对装有常规弹头的导弹（即相对近程的弹道导弹与相对远程的巡航导弹）变得日趋热衷。韩国和土耳其就属于这类国家。其他国家也可能很快会加入此行列。

这些国家为什么在追求这些技术呢？曾经普遍的看法是，弹道导弹的精确度如此之低，除非将其与核弹头相结合，否则在战术有用性上无法与空军媲美。因此，任何没有获取核武野心，却有获取先进空军力量所需的充足财政资源和政治地位的国家都会更青睐于战斗飞行器。但是此种情况已是一去不复返了。变化的原因何在？

在首尔和安卡拉，部分的原因来自于对邻国的不满：朝鲜、伊朗和俄罗斯正在持续研发导弹，并使各自的导弹库不断多元化和壮大。但同样甚至更为重要的是使导弹研发成为可能的许多技术的进步。这些技术包括数据处理与计算、电子设备的微型化、航行技术以及先进材料。这些领域的进展使得新一代巡航导弹和战术（中短程）弹道导弹与它们的鼻祖，即臭名昭著的飞毛腿导弹世代相比，精确度更高、可靠性更强、成本更低廉。精确度以米为单位的中短程弹道导弹已经成为深入敌国腹地，摧毁价值高、防御森严的目标的有效工具。一旦发射了这种导弹，对目标的打击几乎是万无一失的，而空袭飞行器却很难做到这一点。

那么如果科技进步正在将弹道和巡航导弹转变为常规战争中有用、廉价的资产，并且出现了对这些导弹的巨大需求，是不是意味着出口和技术管制的时代已经成为过去？是不是该把这种管制完全抛在脑后？

不，放弃管制将是不明智之举。

出口和技术管制继续为现有的和潜在的扩散国制造麻烦。管制会增加成本，延长研发需时，并制造政治上和心理上的障碍。然而当今的管制体系是在三十多年前“导弹及其技术控制制度”的范围内设计出来的，因此亟待重新调整。“制度”一概而论的限制并没能顺应该领域的新发展，效力也太过分散。集中管制导弹扩散不可或缺的事项和领域将更为有效。

譬如说，管制可以以中远程导弹为重点。导弹的射程越远，就越不依赖于双重用途、普遍易得的专业技术和材料。因此研发中远程导弹将给扩散国带来一系列专业和科技的挑战，比如说不得不将导弹节数增加至二节或三节。同样，扩散国还必须学会如何应对导弹重新进入地球大气层时所产生的极大压力和热量。这些挑战将大大增加扩散国所承担的风险和成本。扩散国为了应对这些挑战还必须拥有各种专门材料和技术：导弹重新进入大气层所需的独特材料、推进剂原料、多节导弹技术和分离控制等。由于中远程导弹已经给扩散国带来了巨大难题，所以倘若将中远程导弹作为出口和技术管制的重点，其效果将达到最大化。

然而，应对导弹扩散不能仅仅依靠出口管制。另一有用手段是限制甚至消除一切导弹试验。若要完善导弹设计，确保其可靠性，就必须进行多次试验。因此，对全面飞行试验的需求就成为了扩散国的致命弱点。倘若无法进行试验，那么导弹的研发和部署就将被延误，甚至永远无法实现。中远程导弹尤其如此。限制远程弹道导弹试验还有另外一个好处：这种导弹最有可能被用来装载核弹头。扩散国，无论新老，都必须确保其导弹的可靠性。否则，在战时发射一枚失灵的导弹就等同于浪费一颗核弹头。装载核弹头的失灵导弹也会因其裂变材料而造成巨大的安全隐患。

令人欣慰的是，将试验禁令制度化的基础已经存在，即名为《防止弹道导弹扩散海牙行为准则》这一由联合国倡导的机制。这是一个于2002年通过的自发而不具约束力的协议，目前已有135个以上的签约国。该协议内容包括对弹道导弹试验的年度报告以及对导弹发射前通知的规定。《准则》的有效性可以通过各种方式得以加强：增加《准则》的签约国数量；强化合规机制；将巡航导弹、高超音速载具甚至导弹防御也加入《准则》的权限之内。还可以修改《准则》以包含关于透明性、信心建立以及危机管理的措施。一些国家已经通过双边协议实施了这些措施。

最后，导弹的横向扩散（即导弹扩散至更多的国家）或许可以通过正在快速成熟化的导弹防御系统加以限制。诚然，导弹防御系统极为昂贵，并只能被少数富有且科技发达的国家所拥有。这些国家能够提供的导弹防御保护伞也不能让所有国家都放心。所以，或许可以制定一套国际行为准则，使受到导弹威胁的无导弹国家能够自动获得国际社会中既有意愿又有能力的成员国的导弹防御协助。这样的行为准则有可能在很大程度上仅具有象征意义，其承诺的兑现也可能高度依赖于具体情况。尽管如此，行为准则依然能够帮助确立反对导弹部署和使用的国际准则，也能够让那些选择不研发导弹的国家安心一些。

今年一月，朝鲜进行了第四次核试验。平壤宣称其引爆了“第一颗氢弹”。从那时起，朝鲜进行了一系列的导弹试验。最近一次试验发生于6月22日，此次试验向高空发射了一枚中程弹道导弹（“火星10号”，外界称之为“舞水端导弹”）。在接连五次发射失败之后，试验取得“成功”。朝鲜的导弹项目正取得稳步进展。平壤在核弹头微型化方面成就显著，已经能够将核弹头装载在有舞水端式引擎的各式弹道导弹上。现正处于研发阶段的朝鲜第一批洲际弹道导弹KN-08就是如此。

在6月22日的试验之后，联合国安理会立即强烈谴责了朝鲜弹道导弹的发射。这是安理会今年对朝鲜的第五次谴责。安理会认为“这种反复的行为严重违反了相关决议下的职责”，并指出“这些活动助长了该国核武运载系统的研发，并加剧了紧张局势。”由于朝鲜的核武项目，安理会自2006年以来通过了五项主要决议，决议内容为实施或加强对朝鲜的制裁。联合国也对朝鲜的导弹、“火箭”或“卫星”发射进行过多次抨击。

国际社会对朝鲜导弹和火箭发射的严厉、持续的批判突显了导弹是核武不可或缺的一部分这一基本现实。但令人诧异的是，唯独朝鲜的导弹试验遭受了如此严厉的抨击。其他国家甚至伊朗所进行的试验都没有受到如此多的关注。诚然，朝鲜的核武项目使得平壤的导弹研发更显威胁性。但是导弹是任何一个国家核武的关键组成部分，因此，国际社会应当像关注核扩散问题那样关注导弹扩散问题，并付出同样的预防努力。

美国、俄罗斯和中国等核大国不断进行导弹试验以扩充其进攻实力。它们的这种行为却挑起了别国的不安全感。可以说，大国先进的精确制导导弹为别国研发核武提供了动力，而核武却反过来推动着先进导弹的研发。倘若将二者结合起来，就可令一国的潜在毁灭力达到最大化。许多国家认为如此一来，该国就会有更可信的威慑力。另一方面，装有常规弹头的导弹可以被视为核武的替代品。例如，韩国在研发射程更远的弹道和巡航导弹方面投入了大量人力物力。此举显然是为了与朝鲜核武项目相抗衡或竞争。无论如何，导弹扩散的议程不应狭隘地局限于诸如朝鲜导弹项目或者中国与中东的导弹交易等具有争议的案例。

令人遗憾的是，用以控制导弹交易的制度和法律措施均不完善且几近丧失相关性。“导弹及其技术控制制度”制定于1987年，是一个旨在限制弹道导弹以及其他可能被用以装载大规模杀伤性武器的无人运载系统的自愿机制。“制度”的35个成员国包含了世界上大多数的主要导弹制造国。这些成员国应当限制如下导弹（以及相关技术）的出口：可运载500千克有效载荷且射程至少为300千米的导弹或可运载任何类型的大规模杀伤性武器的导弹。尽管“制度”成功地减缓或停止了一些导弹项目，但是却存在着一些缺陷。“制度”不包含任何对现有导弹库进行限制或裁减的承诺，也不包含任何侦测并预防国家间导弹技术与生产转让的国际监控或核实措施。其对双重用途货物的出口控制严格刻板，从而阻碍民用技术合作，损害供应国和接受国的经济利益。此外，由于“制度”不具约束力，“制度”的执行往往主观武断。例如，美国和韩国于2012年达成一项协议，将首尔弹道导弹的最大许可射程从300千米提升至800千米，最大有效载荷则从500千克增加为1.5公吨，远远超出了“制度”所规定的限额。主观武断的执行破坏了“制度”合法性。如今，较之核安全与恐怖主义等安全问题，导弹扩散所受的关注甚微，“制度”的地位也因此每况愈下。

随着“制度”效用的日益衰减，对可用于导弹的双重用途技术的有效管制也将减少。毕竟，现代导弹含有与太空以及其他领域应用共享的各种先进技术。核供应国集团或《瓦圣纳协议》等补充管制结构不太可能对这些技术实施有效管控。“三项原则”是自1967年就生效的对武器、军事硬件与技术的出口禁令。从2014年4月开始，日本首相安倍晋三的政府置此禁令于不顾。日本政府此举真可谓给扩散问题雪上加霜。正如本人在别处所论证的那样，即使在“三项原则”仍然有效期间，日本就已经是一个先进民用双重用途技术（有军事应用可能）的主要供应国了。日本作为先进军事技术和零部件的供应国参与全球军火生意只会使导弹扩散问题进一步恶化。

核武包括核弹头与运载系统，两者是不可分割的。然而，这一基本事实却时常有意或无意地在核裁军问题的讨论中被遗漏。忽视了导弹扩散，核不扩散努力将注定是徒劳的，因为导弹扩散确实是隐藏在核扩散背后的驱动力。假如要消除世界上所有的核武，那么就务必从现在起将导弹不扩散与核裁军视为同一个议程的两个不可分割的要素，并同时予以解决。

即使导弹技术的扩散能够被限制，导弹扩散也不可能被限制，这真是极大的讽刺。当今，有30多个国家拥有射程高达150千米或以上的导弹。仅2016年一年内，包括中国、印度、伊朗、以色列、朝鲜、巴基斯坦、俄罗斯和美国在内的国家就以研发新导弹或改善现有导弹为由进行了大量导弹试验。大多数试验中的导弹主要是依靠本土技术研发而成的。这突显了一个现实：即使一国得不到相关进口技术，仍旧能够继续进行导弹研发。

导致这些扩散趋势的因素有如下：首先，用联合国政府专家小组的话来说，“仍然不存在规定导弹的研发、试验、生产、获取、拥有、转让、部署或使用的通用准则、条约或协议。”诚然，对导弹的关切已经成为国际社会的共识，尤其令人担忧的是可运载核武以及其他大规模杀伤性武器的导弹。然而，关于如何应对可运载大规模杀伤性武器的导弹之挑战，各国之间却存在着相当大的分歧。联合国安理会已就某些国家（例如伊朗和朝鲜）威胁国际和平与安全的导弹扩散行为形成了相应决议。而这已是各国就此挑战达成共识的最佳表现。

其次，原始供应国散播出去的信息和技术意味着几乎任何决定获取可运载大规模杀伤性武器的导弹的国家，无论其经济实力和科技能力如何，也无论国际社会如何坚决反对，最终都能得逞。制裁或对技术转让的限制也许能够减缓导弹项目的进度，但是如果该国决意已定，这些措施也无法让其停下脚步。

第三，即使大部分扩散国在其可运载大规模杀伤性武器的导弹项目初期必须向他国乞求、借用或盗取技术和材料，它们终将建立起本土能力，从而免受旨在限制出口与武器相关的双重用途技术的制裁机制的影响。

两条道路。导弹扩散难以解决的部分原因是扩散国、扩散动机、扩散能力以及导弹本身都十分多元化。当今的导弹既有射程为几百米的便携肩扛式发射的反装甲导弹，又有射程逾10000千米，重100000千克，可运载多颗核弹头的导弹。几乎所有的国家都持有导弹，尽管各国导弹库之间存在着质与量的千差万别。近年来，甚至有些恐怖主义团体和武装非国家行为体已经获取并使用射程在150千米以内的便携式导弹，从而对民用飞行器等目标造成威胁。

在这种背景下，出现了两条应对导弹扩散的途径。这两条途径不仅不相互排斥，而且还时常重叠。第一条途径是在双边、地区与全球层面上的一系列政治与外交倡议，其中包括《中导条约》、“导弹及其技术控制制度”、《防止弹道导弹扩散海牙行为准则》以及连续三届的联合国政府专家小组。

美国和前苏联于1987年签署的《中导条约》成功消除了射程为500至5500千米的从地面发射的弹道和巡航导弹。但是，莫斯科退出《条约》的威胁使《条约》面临着破裂的危险。莫斯科此举的部分原因是华盛顿退出了1972年签署的《反弹道导弹条约》。而“导弹及其技术控制制度”则有其自身的局限性。成立于1987年的“制度”主要旨在减少可运载核武的导弹的扩散，但是却未能赢得普遍接受，原因来自“制度”本身的两大缺陷：第一，“制度”的管辖范围最初仅局限于射程为300千米且可运载大规模杀伤性武器或500千克有效载荷的弹道导弹（之后才涵盖了其他无人运载系统），而装载常规弹头的巡航导弹却不在考虑范畴之内。第二，“制度”的重点是横向扩散（即导弹扩散至其他国家）而不是纵向扩散（即已经拥有导弹的国家对其导弹进行质与量的提升）。

 “制度”成员国为了弥补“制度”的缺陷，推出了《海牙行为准则》。《准则》于2002年正式生效。不同于“制度”，《准则》的目标并非阻止各国获取或拥有可运载大规模杀伤性武器的弹道导弹。其唯一目标就是通过信心建立与透明化等措施，敦促各国做出关于弹道导弹的负责行为（巡航导弹却没有被包含）。尽管《准则》的签约国已达138个，但是一些拥有可运载大规模杀伤性武器的导弹的关键国家却尚未签署《准则》。这些国家包括中国、朝鲜、伊朗、以色列和巴基斯坦。

应对导弹扩散的第二条主要途径涉及军事和技术倡议。例如，2003年对伊拉克的入侵（入侵的部分意图是摧毁伊拉克的核武和导弹项目）以及导弹防御的研发。

对伊拉克的入侵不仅是为了实现伊拉克裁军，也是为了劝阻他国（尤其是伊朗和朝鲜）不要继续提升导弹和核武能力。但是伊朗不但没有放弃其充满争议的项目，还开始变本加厉地制造可运载一公吨弹头且射程超出2000千米的导弹。而朝鲜也不顾日益严厉的国际制裁，进行了一系列可运载大规模杀伤性武器的导弹试验。2003年伊拉克战争造成了出乎意料的结果，在十多年后的今天其负面影响依然存在。因此，战争侵略的手段将不可能在不久的未来再次被采取。

与此同时，导弹防御项目（目的是研发在弹道导弹命中目标前就将其侦测、拦截并摧毁的能力）却迅速趋于成熟，并已威胁到美国、俄罗斯和中国的战略稳定。尽管中俄两国都反对美国的项目，却已启动了自身的导弹防御项目。在可预见的未来，包括印度、以色列、日本和韩国在内的其他国家也很可能为应对导弹扩散而部署或完善各自的导弹防御系统。尽管这些系统的有效性在很多情况下尚未被验证，但是它们有时却被视为应对导弹威胁的半颗万能药。

反对导弹扩散的政治和外交倡议效果不尽如人意，军事行动与导弹防御也是如此。但是这两条途径都很可能持续下去。政治与外交倡议就制定有可能遏制扩散的准则和协议而言仍然至关重要，也对鼓励那些已经拥有战略导弹的国家采取负责行为起着关键作用。这些倡议仍然有可能在未来某一天获得全世界的遵从。

而军事行动和导弹防御在未来的吸引力很可能是有限的，尤其是导弹防御。因为一国若要选择导弹防御这一途径，就必须或者拥有自主研发导弹防御的能力，或者能够得到拥有这种能力的另一国的保护。但是即使导弹防御可以被作为回应导弹扩散的一种方式，却并不可能限制扩散。相反，事实表明导弹防御将会产生更多的纵向导弹扩散，因为各国会试图用大量导弹或其他对策以击败他国的导弹防御体系。