2016年峰会之后的核安全将何去何从？

当今新闻时常提醒人们，民用核项目存在严重的安全风险。继布鲁塞尔恐怖袭击之后，比利时人民开始担忧比利时核设施的安全。据“核威胁倡议”报导，“核设施尚无法应对与日俱增的网络威胁”——强调了核设施可能会遭受与网络相关的破坏或盗窃。2011年福岛发生核电站事故，导致事故周围的一大片区域在未来几十年内都不适宜居住。该事故向人们显示，如果居心叵测的人破坏了一座核设施的安全，后果将多么不堪设想。以上区区数例，就足以表明人们在确保民用核项目安全方面还面临着重重挑战。

面对如此众多的挑战，各国应当如何携手应对这些多面化的威胁呢？

解答此问题的部分答案为国际事务的一条不变原则：若想要进步，就召开会议。在外交中，会议会促使人们采取行动；会议促使政府和官僚机构在关键问题上作出决定。最有效的会议当然要数那些由国家元首参与的会议。如果能够让各国元首参与关于某一问题的一系列会议，那就相当于得到了与会国所能提供的最高级别的政治承诺，差的只是一份具有法律约束力的协议罢了。

鉴于此，始于2010年由各国领导人参与的两年一届的核安全峰会，表明美国与其他国家对核恐怖主义预防的关注度大大提升。既然核峰会进程大大加强了核安全，我们现在为何要放弃此进程呢？

推动进展。人们认为奥巴马总统2009年在布拉格的演讲提供了为一个没有核武的世界而努力的宏大愿景。然而这篇演讲最实在的结果来自于奥巴马的这段话：“我们必须确保恐怖分子永远不会获得核武器。因为这是对全球安全最直接最极端的威胁……因此今天我在此宣布一项全新的国际行动，该行动将在未来四年内保护全球所有存在风险的核材料。”核安全峰会应运而生。

事实证明，保护所有存在风险的核材料所花费的时间要久于奥巴马总统所定的四年。但是峰会确实推动了保护世界各国核材料的进展。例如，在2014年的峰会上，12个国家共同宣布他们已经在各自国境内完全消除了高浓缩铀。峰会还带来了一系列行动，以巩固“打击核恐怖主义全球倡议”等倡议和协议，加强用于保护核材料、防止恐怖分子获取核材料的国际体系。

然而即使不考虑峰会的具体成果，峰会使得各国政府给予了核安全问题最高级别的关注，从而实现了召开峰会的初衷之一。峰会促使政府采取了行动。若没有一个聚焦关注度的峰会进程，各国领导人很少会直接参与到《核不扩散公约》或其附属进程中去，尽管此公约框架指导着全球大部分加强核安全的行动。由于缺乏领导人的直接参与，导致当领导人会面时，像确保核电站安全这种看似平常却无比重要的措施也常常在会议议程中缺失。核峰会进程改变了这一现象:各国领导人每两年相聚在一间会议室内，专注讨论核安全这一唯一议题。

此外，峰会为那些希望被视为全球安全贡献者的领导人提供了一个高级别的平台，让他们能够在许多大国、强国的领导人面前做出对核材料安全的承诺。峰会体系也促使各国做出具体承诺。与会的领导人都不希望因为没有采取任何行动而遭受舆论指责。

然而，峰会体系的一个优点在于，峰会与联合国或国际原子能机构是分开且独立的。因此，各国在峰会上所采取的行动不需以各国共识为前提，也不需因为某些国家的决定而妥协。峰会进程确实希望通过共识公报的形式让各国做出承诺，但是也采用了一些新颖机制，如“各家之礼”——各国可做出对核安全的单边承诺——和“礼物篮子”——国家小集团可做出多边承诺。这种灵活机动性大大提升了峰会的效用。

持续参与。加强核安全的工作仍然任重而道远。今年“核威胁倡议”发表的《核安全指数》显示，全球还有许多存在风险的核材料和核设施。其中包括网络攻击和破坏的风险。《核安全指数》的“最新破坏排行榜”显示，“许多想要使用核能的国家，在部署用来预防可能造成类似2011年日本福岛灾难核泄漏的核破坏事件之必要基本措施时，困难重重。”

据报道，在4月1日即将闭会的华盛顿峰会上，将会发表一份关于峰会进程未来的共识文件。根据此文件中的设想，峰会的工作将会更坚实地在五个国际组织和伙伴关系中开展：联合国、国际原子能机构、国际刑警组织、打击核恐怖主义全球倡议，以及防止大规模毁灭性武器和材料扩散的全球伙伴关系。此做法很合理。峰会上达成的政治协议必须得到执行，而监督协议执行工作的最好办法就是通过现有组织和伙伴关系的日常工作。

核安全仍然面临着艰巨挑战，因此在奥巴马总统任期结束后，峰会进程应当延续下去。如果各国继续做出预防核恐怖主义的艰难承诺——如果既能够推动新行动，又能够确保旧承诺的兑现——那么两年一届的领导人会议仍然能发挥关键作用。没有哪个国家的元首能够承诺参与世界上每一个重要议题的例行峰会。但是任何国家元首都很难说明，他们为什么不能在每两年抽出一天的时间，号召世界人民预防核恐怖主义。

如果现在就结束峰会进程，就好比在赛跑中虽然遥遥领先，却选择中途放弃。更何况核安全这场比赛是输不起的。

 

2015年11月，伊拉克巴士拉附近的一处仓库的10克放射性同位素铱-192被盗。在同一月——巴黎恐怖袭击两周后——找到了与这些袭击相关的一名犯罪嫌疑人，以及他持有的显示一位比利时高级核官员的监控录像。虽然在伊拉克被盗的放射性物质最终被找回（弃置在距巴士拉九英里处的一个小镇加油站外），这两起事件加剧了人们的恐惧心理，人们担忧伊斯兰国等组织可能会获取放射性材料，并用其制造放射性散布装置，即俗称的脏弹。

此类事件的发生，解释了奥巴马总统为何在2009年的布拉格演说中说到，恐怖分子获取核武的可能性是“对全球安全最直接和极端的威胁”。鉴于这些担忧，奥巴马总统启动了核安全峰会进程，这一进程于次年在华盛顿正式开启。然而，2016年既是奥巴马总统任期的最后一年，也是该峰会进程的最后一年。最后一届峰会与第一届峰会同样在华盛顿召开，将在一定程度上决定核安全问题未来的道路。

关键要看是否能够找到一条富有成效的道路。峰会为核安全带来了一些有意义的进展，然而一个永久的全球核安全体系尚未建立。峰会进程未能建立起应对核安全问题强有力的区域方案，也未能生成能够控制军用核材料的体系。这点不容小视，因为民用核材料只占全球核材料的一小部分。制定具体的计划，以保持峰会进程已取得的良好势头，是第四届也是最后一届峰会可能取得的最有意义的成果。

成败参半。峰会进程未能提供解决核安全威胁的万能药，但确实取得了一些实际成果。首先，峰会令各国元首开始关注核安全问题。自峰会进程开始至今，已有12个国家在其境内消除了可以用来制作核武的核材料。14个国家关闭了使用高浓缩铀的反应堆，或者完成了这些反应堆从使用高浓缩铀到使用低浓缩铀的转变。如此一来，已经有24座反应堆停止使用高浓缩铀。27个国家已去除了近3000千克的高浓缩铀和高浓缩钚。

峰会产生的成果也日益多边化。在2010年的峰会上，讨论聚焦于由美国主导的民用裂变材料议程，并提及了所谓的“各家之礼”（即“各国各自做出……自愿担保……以加强核安全”）。2012年的首尔峰会探讨了实施核安全和安保的全球议程，各地区在核安全方面的合作需通过“礼物篮子”得到加强（即多国做出的“高于……峰会公报”的承诺）。2014年的海牙峰会上，35个国家加入了“加强核安保实施工作的倡议”。国际原子能组织（IAEA）之后将此倡议出版为《869情况通报》。倡议中显示，这些国家将致力于采用IAEA的核安全建议。尽管以往的峰会取得了种种成就，严峻的挑战仍然需由最后一届峰会以及后峰会时代来解决。

挑战之一：让更多的国家和地区接受并遵守现有的国际核安全协议。1980年签署的《核材料实物保护公约》是核材料实物保护方面唯一具有法律约束力的国际协议。2005年的修订案扩大了该公约的范畴，涉及了如何应对盗窃核材料的行为和破坏核设施的行为。然而，此修订案并未完全生效——因为修订案生效需要101个国家的批准，而目前只有94个国家批准了该修订案。此外，2005年的《制止核恐怖主义行为国际公约》虽然有利于与核恐怖主义相关的诉讼和引渡工作，公约也已生效，但是在拥有不到一千克可用作核武的核材料的152个国家中，77个国家尚未批准此公约。上述提及的IAEA《869情况通报》是各国可以加入的最新倡议，未签约国可以在2016年的核峰会上签署该通报。只有使这些协议得到更广泛的接受，才能加强全球核安全体系的法律基础，建立该体系的制度支持机制，并推动该体系的具体实施工作。

挑战之二：核安全问题区域方案的缺乏阻碍了核安全倡议。核安全峰会与核工业峰会都明确了核安全标准以及对这些标准的合规评估办法。在中东等遭受冲突与暴力极端主义之害的地区，核能需求不断增加，然而这一现象却并没有成为这些峰会的讨论要点。这很成问题，因为风险环境的最佳评估应该在区域层面实行。诚然，应对破坏核安全的行为，以及控诉走私核或其他放射性材料的行为，确实需要遵守IAEA的建议，但也需要依靠跨国合作，以及各国法律框架和刑法规定。峰会进程对非峰会与会国只做了有限的地区拓展工作和信息共享。必须建立相关区域机制，督促各国政府为其核安全负责。

挑战之三：军用核材料应当成为核安全议题之一。有意愿消除民用核材料的国家已经消除了民用核材料。这意味着，除非军用材料问题得以解决，否则核安全领域将停滞不前。军用材料占据了全球高浓缩铀和高浓缩钚储备的83%，却仍然缺乏国际监督。军用材料与民用材料一样，容易被盗窃（尤其在运输过程中）、破坏（实体的和网络的），以及被无意获得或使用。通过国家间的军事交流，分享军用核材料安全方面的最优方法以及其他非敏感信息，可能是解决此问题的第一步。

动力减少？国际原子能组织（IAEA）计划每三年召开核安全问题部长级会议。然而在后峰会时代，国家元首层面的参与会有所减少，各国加强其核安全的动力也会下降。俄罗斯已决定不参加2016年的核峰会——莫斯科认为IAEA应该在核安全问题上发挥核心作用，而且目前并不存在尚需要讨论的有意义的核安全政治议程。俄罗斯和美国拥有世界上将近90%的核材料储备，因此美俄关于核安全问题对话的缺失令人堪忧；不幸的是，由于乌克兰危机与叙利亚冲突，美俄两国间的信任受损。总之，除非华盛顿出台具体计划，使得核安全问题的高层国际对话继续下去，否则核峰会进程所取得的进展可能将陷入停顿。

某些政府和机构——例如俄罗斯政府——声称核安全峰会耗尽了他们本可以用来动员国际社会保护核材料的精力。这一论点是错误且危险的。在可预见的将来，核恐怖主义与辐射恐怖主义将继续对人类构成威胁。尽管核峰会在议程实现上取得了重大进展，但仍有不少任务尚未完成。安防措施在我的家乡非洲就尚不充分。在很多非洲国家，包括有恐怖分子活动的国家，国家管制不完善，法律法规不健全。此外，20多个非洲国家已宣布其建立核能项目的意向。南非作为今天非洲唯一拥有核能的国家，正计划着扩张其核能产能。因此，无论是用哪种形式，峰会进程都应该在2016年之后继续下去。

硕果累累。全球用来存放有可能被用来制作核弹的材料的场地在数量上有所削减，这可以算得上是核峰会最显著的成果。这一削减至关重要，因为如果所有用于研究和用于同位素生产的反应堆的燃料都是低浓缩铀而不是高浓缩铀（HEU），并且供应国收回了所有未用和燃尽的高浓缩铀燃料，那么那些想用粗制滥造的枪械型核弹制造恐怖袭击的恐怖分子也就很难得逞了。

非洲在消除民用高浓缩铀和整合核废料方面做出了重要贡献。2010年，南非完成了对其SAFARI-1反应堆向低浓缩铀的转变。SAFARI-1反应堆是世界上最重要的医药用放射性同位素钼-99的产地之一。SAFARI-1是世界上第一座完成该转变的反应堆，并开始了钼-99的大规模生产。此外，2011年，6.3千克源于美国的高浓缩铀核废料从一家南非研究机构中移除。

旨在发展人才、提高实力的教育培训倡议得到了国家、双边及多边层面上的大力支持。这是峰会的另一杰出成就。例如，国际原子能机构在一份报告中指出，该机构于2012年“举办了80多场培训活动，内容涵盖了核安全的各方各面，参与者逾2000人。”美国在2015年使来自包括埃及、摩洛哥、尼日利亚与南非在内的发展中国家的40余名核专家能够参加核材料管理学会年会，让他们学习了如何在自己的国家发扬核安全文化。诸如此类的培训项目对于有效、可持续的核安全体系至关重要。

最后，在峰会进程中，众多国家签署了核恐怖主义公约。其中，10个非洲国家与其他众多国家共同批准了《核材料实物保护公约》2005年修订案。许多非洲国家也已签署了《制止核恐怖主义行为国际公约》。通过签署这些公约，非洲各国显示了该地区致力于加强全球核安全体系的决心。

任重道远。尽管硕果颇丰，峰会仍未能实现几个目标。其中之一就是使那些技术和资金上有能力的研究反应堆逐步停止使用高浓缩铀燃料。在非洲，七个国家拥有八个可运行的研究反应堆。其中的两个反应堆——分别位于加纳和尼日利亚——是以高浓缩铀作为动力来源的。这两处反应堆正在进行从高浓缩铀到低浓缩铀的转变。当这种转变完成时，非洲将在民用核应用领域完全淘汰高浓缩铀，人们也就离一个没有核恐怖的世界更进了一步。

另一个挑战在一些发展中国家尤为明显，那就是在核恐怖主义威胁这一议题上有时所体现出的自满态度。大部分发展中国家并没有将核恐怖主义作为其国家安全议程的重中之重。这些国家只能把有限的人力财力分配到核安全工作上。的确有许多非洲政治领袖认为，核恐怖主义会在他们领土上发生的概率为零。这些国家是全球核安全体系中的薄弱环节，可能让恐怖分子乘虚而入。2007年南非佩林达巴核研究所入侵事件表明，即使在具有几十年经验的先进核国家，自满的心态也会侵蚀和破坏安全。一个完善的全球核安全体系是容不得人们自满的。

最后一项未完成的任务，即核恐怖主义仍然是一个威胁——这个威胁不仅仅是好莱坞大片的素材，而是危险且真实的。如“原子管理项目”2014年发表的一份报告中所述，恐怖分子有“[制造]丑恶罪行所需的动机、手段与机遇。”但凡这个世界上既有想要进行大规模毁灭活动的恐怖分子，又有制造核武器所需的原材料，核恐怖主义的威胁就会一直笼罩着我们。

刻不容缓。峰会进程即将接近尾声，我们该如何处理未完成的任务呢？最有说服力的方式可能就是让国际原子能机构和国际刑警组织等安全机构承接峰会进程。这些机构可以利用其特有的能力、人力和框架，各自专门应对某一类核安全问题。这种方式有利于调动包括非核峰会与会国在内的联合国各成员国，共同加强核安全。

另一延续进程的方式即通过创立或扩展关于核安全培训和标准的一些倡议。人是核安全这一议题的关键因素——因此，必须培养和发展全球从事核安全事业人员的技能、知识与能力。要实现此目标的方法之一，即各国在2016年核峰会上达成一致，使世界核安全研究院（WINS）的培训和认证倡议“WINS学院”全面运作起来。当世界各国都能够受益于共同的培训项目和最优方法，共享同一个核安全文化时，各国和各组织就能用相应的人员和工具来确认并消除各自核安全架构中的弱点。

最后，2016年核峰会的与会各国若能够就如何在地区和国际层面展开全面情报分享达成一致，核峰会进程就能在某种意义上继续下去。全面情报分享能够让发展中国家的政治领袖意识到恐怖主义与核材料所意味的真实危险，从而更有可能在各自国家推广强有力的核安全措施。

第二轮死亡。核恐怖事件尚未发生。然而保护易受攻击的核材料是必须之举。这并不仅因为在经济全球化的今天，对任何城市的核攻击，用联合国前秘书长科菲·安南的话来说，都会使“数以千万计的人陷入极度贫困”，造成“发展中国家全面的第二轮死亡”。鉴于核恐怖主义的严峻威胁，以适当、专门的形式继续核峰会进程将是一项增值前景不菲的投资。