¿Demasiado tarde para la no proliferación de misiles?

La comunidad internacional, o parte de ella, ha instituido varios acuerdos para limitar el flujo de misiles y tecnología de misiles a países (y actores no estatales) que carecen de ellos. Estos acuerdos han tenido algo de éxito, pero también han demostrado adolecer de varios defectos. No todas las naciones proveedoras están comprometidas de la misma manera con la no proliferación de misiles. Quienes están decididos a practicar la proliferación, si no pueden o no quieren adquirir tecnología de misiles por otros medios, pueden hacer ingeniería inversa a misiles existentes o, en última instancia, producir tecnología autóctona. Después de todo, la tecnología de misiles ya tiene décadas. A continuación, autores de India, Japón y Turquía debaten sobre las siguientes cuestiones: ¿La difusión de la tecnología de misiles puede restringirse? En ese caso, ¿cómo? Y, de no ser así, ¿cómo debería el mundo responder a la realidad de la proliferación de misiles?

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Round 1

Cómo revitalizar la no proliferación de misiles

El genio de la tecnología de misiles se ha escapado y está tan lejos de la botella, que lograr volver a meterlo otra vez simplemente no es viable, si no completamente imposible. Más de dos docenas de países ya han adquirido las capacidades científicas, tecnológicas e industriales para producir misiles balísticos, de crucero o de ambos tipos. Una parte importante de la tecnología en cuestión tiene más de 70 años. Gran parte de la tecnología, los conocimientos y materiales relevantes para los misiles han pasado actualmente a ser de doble uso, lo que significa que sus aplicaciones civiles y comerciales son legítimas y extendidas. Los esfuerzos para contener la difusión de los misiles se ven socavados por el paso del tiempo.

Esto se aplica particularmente a los controles de las exportaciones -una amplia variedad de acuerdos destinados a frenar el flujo, tanto de misiles terminados como de las tecnologías y materiales relevantes- a naciones que todavía no los tienen. El comercio global en constante expansión está mermando, todos los días, la eficacia de los controles de las exportaciones y la tecnología. Sucede lo mismo con los viajes fáciles y económicos a través de las fronteras, así como con los increíbles avances en el almacenamiento y difusión de los datos, visibles en aplicaciones cotidianas como Internet.

Aumentando la tensión, algunos Estados que hasta ahora se consideraban «chicos buenos» en la escena de la no proliferación, están desarrollando un gran interés en los misiles de tipo convencional, tanto misiles balísticos con alcance relativamente corto como misiles de crucero con alcance relativamente largo. Corea del Sur y Turquía son dos de estos Estados, pero otros podrían incorporarse pronto a la lista.

¿Por qué estas naciones están procurando obtener estas tecnologías? La sabiduría convencional sostenía que los misiles balísticos, a menos que estuvieran acompañados de ojivas nucleares, eran tan imprecisos que no podían ofrecer una alternativa útil desde el punto de vista táctico a la supremacía aérea. Por consiguiente, cualquier país sin ambiciones de adquirir armas nucleares, pero con amplios recursos financieros y la reputación política necesaria para acceder a elementos avanzados de la supremacía aérea, se inclinaría por los aviones de combate. Sin embargo, esto ya no es así. ¿A qué se debe este cambio?

En Seúl y Ankara se debe en parte a la irritación con los vecinos rivales, con un desarrollo constante de misiles en Corea del Norte, Irán y Rusia, y con los arsenales diversificados y en continua expansión de estas naciones. Sin embargo, igual de importante -si no más- son los progresos logrados en un número de tecnologías que permiten el desarrollo de misiles. Estas comprenden el procesamiento y cómputo de datos, la miniaturización de componentes electrónicos, navegación y materiales avanzados. Los avances en estas áreas están dando lugar a una nueva generación de misiles de crucero y misiles balísticos tácticos (de corto alcance), con una mayor precisión, fiabilidad y asequibilidad que sus antecesores de la infame generación Scud. Los misiles balísticos de alcance más corto, cuya precisión se mide en metros, se han convertido en herramientas eficaces para destruir objetivos de gran valor y bien defendidos adentrados en lo más profundo del territorio de un contrincante. Una vez que se dispara uno de estos misiles, está prácticamente garantizado su impacto en el objetivo. No puede decirse lo mismo de los aviones de combate.

Así pues, si los avances tecnológicos están transformando a los misiles de crucero en activos útiles y asequibles para la guerra convencional, y si la fuerte demanda consigue resultados, ¿los días de controles de la tecnología y las exportaciones ya se acabaron? ¿Es hora de dejar de preocuparse totalmente por estos controles?

No, no sería inteligente renunciar a los controles.

Los controles de la tecnología y las exportaciones continúan haciendo la vida difícil a los proliferadores existentes y en vías de serlo. Aumentan los costos, alargan los tiempos de desarrollo y crean barreras políticas y psicológicas. Sin embargo, los controles actuales, que se concibieron hace más de tres décadas dentro del ámbito del Régimen de Control de la Tecnología de Misiles, deben replantearse y reajustarse. Las restricciones globales del régimen no se adaptan a los nuevos desarrollos en el campo, y su impacto se ha dispersado demasiado. Un enfoque más eficaz sería concentrar los controles en los artículos y sectores más importantes para la proliferación de misiles.

Por ejemplo, los controles podrían centrarse en los misiles de alcance más largo. Cuanto más largo es el alcance de un misil, menor es su dependencia de los conocimientos y materiales generalizados y de uso dual. Por lo tanto, desarrollar misiles de alcance más largo presenta una serie de desafíos técnicos y tecnológicos para quienes contribuyen a la proliferación, como la necesidad de equipar a los misiles con una segunda o incluso una tercera fase. De la misma forma, quienes se dedican a la proliferación deben aprender a manejar la tensión y el calor extremos causados por el reingreso a la atmósfera de la Tierra. Estos problemas cargan a los proliferadores con riesgos cada vez más grandes y costos elevadísimos. También exigen que se tenga acceso a una variedad de artículos y tecnologías especializadas; materiales exóticos necesarios para el reingreso a la atmósfera, ingredientes para propulsores y los conocimientos para las múltiples fases y los controles de separación. Los controles de la tecnología y las exportaciones pueden alcanzar su mayor impacto si se concentran en misiles de alcance más largo, que ya presentan grandes desafíos para quienes se dedican a la proliferación.

Aun así, los controles a las exportaciones no deben ser los únicos medios para abordar la proliferación de misiles. Otro enfoque provechoso sería limitar -e idealmente eliminar- todas las pruebas con misiles. Para afinar el diseño de un misil y garantizar su fiabilidad es necesario llevar a cabo múltiples pruebas. Por lo tanto, el talón de Aquiles de los proliferadores es la necesidad de efectuar amplias pruebas de vuelo; si no pueden hacerlas, se retrasa el desarrollo y despliegue de sus misiles, y quizás se evita completamente. Esto se aplica particularmente a los misiles de alcance más largo. A su vez, restringir las pruebas con estos misiles ofrece otra ventaja: estos misiles son los candidatos más probables para llevar armas nucleares. Los incipientes proliferadores -e incluso los que ya tienen experiencia en el campo- deben intentar confirmar la fiabilidad de sus misiles. De lo contrario, un misil defectuoso lanzado durante una guerra equivaldría a una ojiva nuclear desperdiciada. A su vez, un misil defectuoso que lleve una ojiva nuclear también crearía riesgos para la seguridad ilimitados debido a sus materiales fisibles.

La buena noticia es que ya existe una base para establecer una prohibición de pruebas: un mecanismo patrocinado por la ONU conocido como el Código de Conducta de La Haya contra la proliferación de misiles balísticos Este acuerdo voluntario y no vinculante, adoptado en 2002 con signatarios que superan hoy día los 135, implica la presentación de informes anuales sobre las pruebas con misiles y disposiciones sobre las notificaciones previas a los lanzamientos. La eficacia del código podría reforzarse y mejorarse de diversas formas como, por ejemplo, aumentando los miembros del código, fortaleciendo los mecanismos de cumplimiento, y agregando a los misiles de crucero, vehículos hipersónicos e incluso la defensa contra misiles al alcance del código. El código también podría revisarse para incorporar medidas relacionadas con la transparencia, generación de confianza y manejo de crisis; medidas que algunos Estados ya han implementado a través de acuerdos bilaterales.

Por último, la proliferación horizontal de misiles (es decir, los misiles que se propagan a un mayor número de Estados) podría contenerse mediante la defensa contra misiles, que está madurando rápidamente. No hay dudas de que los sistemas de defensa contra misiles son sumamente costosos y solo están disponibles para un puñado de Estados ricos y con un gran desarrollo tecnológico. A su vez, los paraguas para la defensa contra misiles que abran estos países no van a proteger a todos. Así que, quizás podría elaborarse un código de conducta internacional para ofrecer garantías de que los Estados sin misiles que sean amenazados con estos reciban automáticamente ayuda para la defensa contra misiles de miembros dispuestos y capaces de la comunidad internacional. Es probable que este tipo de código de conducta sea en gran medida simbólico, y que puedan cumplirse sus promesas puede depender mucho del contexto. Aun así, un código ayudaría a establecer normas internacionales contra el despliegue y uso de misiles, y ofrecería algo de tranquilidad a las naciones que opten por no participar en el desarrollo de los misiles.

 

Los misiles: la fuerza oculta detrás de la proliferación nuclear

En enero, Corea del Norte llevó a cabo su cuarto ensayo nuclear, al detonar su «primera bomba de hidrógeno», o al menos eso es lo que afirmó Pyongyang. Desde entonces, el Norte ha efectuado varias pruebas de misiles, comprendiendo la última, el 22 de junio, el lanzamiento a gran altura de un misil balístico de mediano alcance (el Hwasong-10 o, como es conocido en el mundo exterior, el Musudan). Luego de cinco intentos fallidos seguidos, esta prueba fue «exitosa». El programa de misiles de Corea del Norte avanza constantemente, y Pyongyang está logrando con éxito miniaturizar ojivas nucleares para montarlas en diversos misiles balísticos con motores del tipo Musudan. Esta habilidad se podrá aplicar al primer misil balístico intercontinental del país, el KN-08, que está actualmente en desarrollo.

Inmediatamente después del ensayo del 22 de junio, el Consejo de Seguridad de la ONU cuestionó fuertemente los lanzamientos de misiles de Corea del Norte. Fue la quinta condena de este tipo este año. El Consejo de Seguridad señaló que «estos actos reiterados constituyen una grave violación de las obligaciones de conformidad con las resoluciones pertinentes» y que «estas actividades contribuyen al desarrollo de los sistemas vectores de armas nucleares y aumentan la tensión». Desde 2006, el Consejo de Seguridad ha adoptado cinco resoluciones principales, imponiendo o intensificando las sanciones sobre Corea del Norte debido a su programa de armas nucleares. Las Naciones Unidas también han emitido numerosas condenas a los lanzamientos de misiles, «cohetes», o «satélites» de Corea del Norte.

Las duras y persistentes críticas de la comunidad internacional a los lanzamientos de misiles y cohetes de Corea del Norte ponen de manifiesto la realidad básica de que los misiles son una parte integrante de las armas nucleares. Sin embargo, extrañamente, solo los ensayos con misiles de Corea del Norte son objeto de estas fuertes condenas. Los ensayos que otras naciones, inclusive Irán, llevan a cabo, no generan tanta atención. Sin dudas, el programa de armas nucleares de Corea del Norte hace que el desarrollo de misiles por parte de Pyongyang parezca más amenazador. Sin embargo, los misiles son un elemento fundamental de las armas nucleares de todos los países, de modo que la proliferación de los misiles – lo mismo que los esfuerzos destinados a su prevención- debe preocuparnos tanto como la proliferación nuclear.

Las potencias nucleares más importantes, como Estados Unidos, Rusia y China, llevan a cabo constantemente pruebas de misiles para expandir sus capacidades ofensivas. Al hacerlo, generan una sensación de inseguridad en otros Estados. Probablemente los avanzados misiles de las principales potencias, guiados con precisión, solo son un incentivo para que otras naciones desarrollen armas nucleares; entretanto, las armas nucleares promueven el desarrollo de los misiles avanzados. Estos dos factores, considerados conjuntamente, maximizan el potencial de una nación de causar destrucción, logrando de esa forma, como muchos creen, que la disuasión sea más creíble. Así que, nuevamente, los misiles armados con ojivas convencionales pueden considerarse un sustituto de las armas nucleares. Por ejemplo, Corea del Sur ha invertido muchos recursos en desarrollar misiles balísticos y de crucero con cada vez mayor alcance, aparentemente para contrarrestar o competir con el programa de armas nucleares de Corea del Norte. En cualquier caso, la agenda de la proliferación de misiles no debería limitarse simplemente a casos controvertidos como el programa de misiles de Corea del Norte, o el comercio de misiles entre China y Oriente Medio.

Por desgracia, los acuerdos legales e institucionales para detener el comercio de misiles son inadecuados y corren peligro de perder relevancia. El Régimen de Control de la Tecnología de Misiles se estableció en 1987 como un mecanismo voluntario para limitar la difusión de los misiles balísticos y otros sistemas vectores no tripulados, que podrían usarse para ataques con armas de destrucción masiva. Los 35 miembros del régimen incluyen a la mayoría de los fabricantes de misiles más importantes del mundo, y se espera que los miembros restrinjan sus exportaciones de misiles y tecnologías relacionadas, capaces de lanzar una carga de 500 kilogramos a una distancia de por lo menos 300 kilómetros, o de lanzar cualquier tipo de arma de destrucción masiva. Si bien se reconoce que el régimen ha retardado o interrumpido varios programas de misiles, tiene algunas desventajas. El régimen no implica ningún compromiso de reprimir arsenales de misiles existentes o de lograr el desarme de misiles. No comprende ninguna medida de control o verificación internacional para detectar y prevenir transferencias interestatales de tecnología de misiles y producción. Sus controles a la exportación de artículos de doble uso son estrictos y rígidos, impidiendo así la cooperación en materia de tecnología civil y perjudicando los intereses económicos, tanto de los proveedores como de los receptores. A su vez, como el régimen no es vinculante, su implementación tiende a ser arbitraria. A modo de ejemplo, Estados Unidos y Corea del Sur llegaron a un acuerdo en 2012 por el que extendieron el alcance máximo permitido de los misiles balísticos de Seúl de 300 a 800 kilómetros, y su carga máxima de 500 kilogramos hasta 1,5 toneladas métricas, lo que excede ampliamente los límites especificados conforme al régimen. La aplicación arbitraria menoscaba la legitimidad del régimen, y la relevancia del mismo parece irse desvaneciendo, dado que en la actualidad la proliferación de misiles recibe escasa atención, en comparación con los problemas de seguridad como la seguridad y el terrorismo nucleares.

En la medida que el régimen se considere impotente, la consecuencia será un control menos eficaz de las tecnologías de doble uso que se aplican a los misiles; después de todo, los misiles modernos incluyen diversas tecnologías avanzadas que también están presentes en aplicaciones espaciales y en otros ámbitos. Es poco probable que estructuras regulatorias complementarias, tales como el Grupo de Suministradores Nucleares o el Arreglo de Wassenaar, ejerzan un control eficaz sobre estas tecnologías. El Gobierno del primer ministro japonés, Shinzo Abe, ayudó poco a solucionar el problema cuando, en abril de 2014, dejó de lado los «tres principios», una prohibición de las exportaciones de armas, material militar y tecnología, que se encontraban en vigor desde 1967. Como ya he sostenido antes, Japón ya era uno de los principales proveedores de tecnologías civiles avanzadas de doble uso con posibles aplicaciones militares, aun cuando los tres principios se mantenían en vigor. La participación de Japón en el negocio de armas nucleares como proveedor de tecnologías y componentes militares avanzados solo servirá para exacerbar el problema de la proliferación de misiles.

Las armas nucleares constan de ojivas nucleares y sistemas vectores. Estos dos elementos son inseparables. Este hecho fundamental con frecuencia se deja fuera del discurso sobre desarme nuclear, tanto de forma intencional como no. Los esfuerzos tendientes a la no proliferación nuclear que desatienden la proliferación de misiles están destinados a no ser productivos. De hecho, la proliferación de misiles es la fuerza oculta e impulsora detrás de la proliferación nuclear. Si queremos que alguna vez el mundo esté libre de armas nucleares, es momento de empezar a abordar la no proliferación de misiles y el desarme nuclear como dos elementos inseparables del mismo programa.

 

Por qué es tan difícil detener la proliferación de misiles

Es una ironía suprema el hecho de que, aun cuando la difusión de la tecnología de misiles pueda contenerse, la proliferación de misiles probablemente continuará sin restricciones. En la actualidad, más de 30 países poseen misiles con alcance de 150 kilómetros o superior. Solo en 2016, países entre los que se cuentan China, India, Irán, Israel, Corea del Norte, Pakistán, Rusia y Estados Unidos, han llevado a cabo una serie de pruebas con misiles para, o bien desarrollar nuevos misiles, o bien mejorar los ya existentes. La mayoría, si no todas estas pruebas, han mostrado misiles que se basan principalmente en tecnología propia, lo que pone de relieve la realidad de que el rechazo de la tecnología no evitará por sí solo el desarrollo de misiles.

Unos pocos factores ayudan a explicar estas tendencias de proliferación. En primer lugar, según las palabras de un Grupo de Expertos Gubernamentales de la ONU, «no existe todavía una norma, un tratado o un acuerdo universales que rijan el desarrollo, el ensayo, la producción, la adquisición, la posesión, la transferencia, el despliegue o el empleo de misiles». Sin dudas, la inquietud en torno a los misiles es un tema de amplio consenso, en especial en relación con misiles capaces de llevar armas nucleares y otras armas de destrucción masiva. Sin embargo, hay poco acuerdo sobre la forma de abordar los problemas que representan los misiles con armas de destrucción masiva. Como mucho, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha elaborado resoluciones específicas para los países sobre instancias de la proliferación de misiles que amenazan la paz y seguridad internacionales, por ejemplo en lo concerniente a Irán y Corea del Norte.

En segundo lugar, la difusión general de información y tecnología de los proveedores originales significa que casi cualquier país que decida adquirir misiles capaces de portar armas de destrucción masiva encontrará la forma de hacerlo, sin importar su fuerza económica y capacidad tecnológica, a pesar de todos los esfuerzos de la comunidad internacional. Las sanciones o restricciones a las transferencias de tecnología pueden retardar un programa de misiles. Sin embargo, es improbable que lo detengan, si el país está decidido.

En tercer lugar, aun cuando la mayoría de los países que se dedican a la proliferación deban pedir, tomar prestada o robar tecnología y materiales en las etapas iniciales de sus programas de misiles capaces de portar armas de destrucción masiva, a la larga establecerán capacidades autóctonas, de modo que se aislarán contra regímenes sancionatorios que intenten bloquear la exportación de tecnología armamentista de doble uso.

Dos caminos. La proliferación de misiles es difícil de abordar, en parte debido a que los proliferadores, las motivaciones y capacidades en materia de proliferación y los misiles en sí mismos, son todas bastante diversas. Hoy día, los misiles varían de misiles portátiles, antitanque, con un alcance de unos cientos de metros, a misiles que pesan unos 100.000 kilogramos en el lanzamiento, capaces de portar múltiples ojivas nucleares, y con alcances que superan los 10.000 kilómetros. Casi todas las naciones poseen misiles, aunque sus posesiones varían considerablemente en términos cuantitativos y cualitativos. En los últimos años, incluso grupos terroristas y actores no estatales armados adquirieron y usaron misiles portátiles con alcance menor a 150 kilómetros, lo que les permitió amenazar blancos como aeronaves civiles.

En este contexto han surgido dos enfoques principales sobre la proliferación de misiles. Estos enfoques no se excluyen mutuamente y, de hecho, con frecuencia se superponen. El primero implica una serie de iniciativas políticas y diplomáticas a nivel bilateral, regional y global, incluyendo el Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF, por sus siglas en inglés), el Régimen de Control de la Tecnología de Misiles, el Código de Conducta de La Haya contra la proliferación de misiles balísticos y tres grupos sucesivos de expertos gubernamentales de la ONU.

El tratado INF, firmado por Estados Unidos y la Unión Soviética en 1987, eliminó exitosamente los misiles balísticos y de crucero lanzados desde tierra, con un alcance de entre 500 y 5500 kilómetros. Sin embargo, el tratado corre ahora peligro de fracasar, dado que Moscú amenaza con retirarse del régimen, en parte debido a la denuncia de Washington del Tratado sobre misiles antibalísticos de 1972. El Régimen de Control de la Tecnología de Misiles ha tenido sus propias limitaciones. El régimen, establecido en 1987 principalmente para restringir la difusión de misiles capaces de lanzar armas nucleares, no ha logrado obtener aceptación universal debido a dos fallas fundamentales. En primer lugar, su alcance se limitó inicialmente a los misiles balísticos (y, posteriormente, a otros sistemas de lanzamiento no tripulados) capaces de lanzar armas de destrucción masiva o de llevar una carga de 500 kilogramos a una distancia de 300 kilómetros. Los misiles de crucero provistos de armas convencionales se ignoraron. En segundo lugar, el régimen se centra en la proliferación horizontal (la difusión de misiles a nuevos Estados) en lugar de en la proliferación vertical (mejoras cualitativas y cuantitativas en los misiles efectuadas por Estados que ya poseen misiles).

Los miembros del régimen, en parte en respuesta a las deficiencias del régimen, pusieron en marcha el Código de Conducta de La Haya, que entró en vigor en 2002. A diferencia del régimen, el código no busca impedir que los Estados adquieran o posean misiles balísticos capaces de portar armas de destrucción masiva. Simplemente procura promover una conducta responsable, a través de medidas que generen confianza y promuevan la transparencia, en relación con los misiles balísticos (aunque no abarca a los misiles de crucero). Aunque 138 naciones han suscrito el código, muchos Estados clave que poseen misiles capaces de portar armas de destrucción masiva no lo han hecho (entre estos se incluyen China, Corea del Norte, Irán, Israel y Pakistán).

El segundo enfoque principal sobre la proliferación de misiles implica iniciativas militares y tecnológicas, como la invasión a Iraq en 2003 (en parte con el objetivo de destruir los programas de misiles y nucleares de Iraq) y el desarrollo de defensas contra misiles.

Por supuesto, la invasión a Iraq pretendía no solo desarmar a ese país, sino también disuadir a otras naciones, en particular a Irán y Corea del Norte, de desarrollar capacidades nucleares y en materia de misiles. Sin embargo, Irán, lejos de abandonar sus polémicos programas, se embarcó en un esfuerzo para construir misiles capaces de lanzar una ojiva de una tonelada métrica a más de 2000 kilómetros de distancia. Entretanto, Corea del Norte dio inicio a una serie de pruebas de misiles capaces de portar armas de destrucción masiva, que ha continuado a pesar de las sanciones internacionales cada vez más graves. Las consecuencias no previstas de la Guerra de Iraq de 2003, que todavía resuenan más de una década después, hacen que sea muy improbable que este enfoque se repita en el futuro cercano.

Entretanto, los programas de defensa contra misiles -cuya finalidad es desarrollar la capacidad de detectar, interceptar y destruir misiles balísticos antes de que alcancen sus objetivos- están madurando rápidamente y ahora amenazan socavar la estabilidad estrategia entre Estados Unidos, Rusia y China. Estos dos últimos países se han embarcado en sus propios proyectos de defensa contra misiles, aun cuando objetan el programa de EE. UU. Probablemente otras naciones, incluyendo a India, Israel, Japón y Corea del Sur, desplieguen o mejoren sus sistemas de defensa contra misiles en el futuro previsible, como respuesta a la proliferación de misiles. Si bien en muchos casos la eficacia de estos sistemas no se ha demostrado, algunas veces se perciben como una panacea parcial para la amenaza de los misiles.

La eficacia de las iniciativas políticas y diplomáticas contra la proliferación de misiles se ha visto limitada en cierta forma, y lo mismo puede decirse de la actividad militar y la defensa contra misiles. No obstante, es probable que estos enfoques sigan adelante. Las iniciativas políticas y diplomáticas siguen siendo cruciales para establecer las normas e instrumentos que pueden limitar la proliferación, y también son fundamentales para promover una conducta responsable en los Estados que ya poseen misiles estratégicos. Además, existe la posibilidad de que estas iniciativas obtengan algún día adhesión universal.

Es probable que, de ahora en más, la actividad militar y la defensa contra misiles tengan un atractivo limitado, especialmente la última, a la que solo pueden acceder naciones que puedan desarrollar por sí mismas capacidades de defensa contra misiles u obtener la protección de otro país que posea estas capacidades. Sin embargo, aun cuando la defensa contra misiles represente una forma de responder a la proliferación de misiles, no es probable que ponga freno a la proliferación. Por el contrario, todo indica que la defensa contra misiles producirá todavía más proliferación vertical de misiles, a medida que las naciones intenten derrotar los sistemas de defensa contra misiles con cantidades abrumadoras de misiles u otras contramedidas.

 

Round 2

Cómo el énfasis sobre los drones va en detrimento de los controles de misiles

En la Primera Ronda Masako Ikegami explicó que los controles a las exportaciones estrictos y rígidos podían impedir la cooperación y el comercio de tecnología civil, así como perjudicar los intereses económicos, tanto de los proveedores como de los receptores. Un problema relacionado con el anterior es la manipulación de los controles a las exportaciones que a veces llevan a cabo los Estados tecnológicamente avanzados para mantener sus ventajas tecnológicas y estratégicas. Este tipo de comportamiento pone en duda la eficacia y legitimidad de los controles a las exportaciones.

La tecnología de drones es un ámbito en el que se presenta la manipulación: los controles a las exportaciones previstos en un principio para detener la difusión de misiles capaces de portar armas de destrucción masiva ahora restringen las transacciones internacionales relacionadas con drones. El principal promotor e impulsor de estas prácticas es Estados Unidos, seguido por los aliados europeos de Washington, junto con Israel, aparentemente debido a las presiones de Estados Unidos.

Esta historia se remonta a principios de la década de los noventa, cuando el Régimen de Control de la Tecnología de Misiles, que hasta entonces solo se había ocupado de los misiles balísticos, comenzó a aplicarse a los drones (y también a los misiles de crucero). En aquellos días hacían su debut drones más grandes, como el Predator de EE. UU. A algunos observadores les preocupaba que pudieran usarse drones de alto rendimiento para lanzar armas de destrucción masiva. Por lo tanto, se establecieron controles sobre los drones capaces de lanzar una carga de 500 kilogramos a una distancia de 300 kilómetros, el mismo umbral que define a los misiles balísticos capaces de portar armas nucleares.

Desde entonces, se han ampliado los usos militares de los drones. Los drones constituyen ahora importantes recursos para la vigilancia. En los campos de batalla modernos han comenzado a aparecer drones armados con bombas y cohetes convencionales, de gran potencia explosiva. Por lo tanto, en todo el mundo aumenta el interés en los drones, pero solo un número limitado de Estados disponen del know-how, dominan los sub-sistemas, y tienen la experiencia operativa necesaria para fabricar y desplegar drones confiables, de alto rendimiento (y, posteriormente, drones que puedan usarse como armas). Este control monopólico ha generado anomalías en la implementación de los controles a las exportaciones. Es decir, los controles previstos originalmente para detener la difusión de misiles balísticos capaces de portar armas de destrucción masiva se han utilizado para detener la difusión de la tecnología de drones que no llevan este tipo de armas, y que simplemente son capaces de portar municiones con gran potencia explosiva. Durante todo este proceso, las naciones que rechazan la tecnología han señalado al régimen como justificación de sus acciones.

La paradoja es que los drones de la clase Predator («depredador») o Reaper («segador») son menos apropiados para el lanzamiento de armas de destrucción masiva que los misiles balísticos o de crucero. De hecho, en lo que a la capacidad de lanzar armas de destrucción masiva refiere, los drones pueden compararse con los aviones de combate tripulados, con la excepción de que estos últimos son mucho más capaces y eficientes. Aun así, los controles a las exportaciones no relacionan a los aviones tripulados con las armas de destrucción masiva. Por lo tanto, ¿por qué debería ejercerse un examen y control tan estrictos sobre los aviones no tripulados?

La anomalía se vuelve aún más pronunciada al examinar los sub-sistemas de drones, por ejemplo, los designadores láser, que se utilizan para guiar a las municiones con autoguiado láser a sus objetivos. Si estás fabricando aviones tripulados, es relativamente fácil comprar sensores electro-ópticos equipados con designadores láser. No obstante, si la plataforma prevista es un dron, los mismos designadores láser no están permitidos. Esto se aplica incluso a los drones que no pueden portar armas, así como a los drones con alcances y cargas que están por debajo de los umbrales del régimen. Esto significa, de hecho, que se permite a los aviones tripulados disparar y guiar municiones letales, pero que se prohíbe hacerlo a los drones. Los aviones tripulados sin armas, aun siendo muy ligeros, pueden iluminar blancos mediante designadores láser de a bordo, permitiendo así que las municiones disparadas desde otras plataformas alcancen sus objetivos. No obstante, se prohíbe hacer lo mismo a los drones armados o no armados. Esto representa una flagrante desviación de los objetivos del régimen.

Los esfuerzos para detener la difusión de misiles solo resultan perjudicados cuando el régimen se utiliza indebidamente para controlar tecnología prevista para drones que no son capaces ni adecuados para lanzar armas de destrucción masiva. Los controles sobre los drones proporcionan un ejemplo excelente del impacto negativo que pueden tener las restricciones rígidas, generales u obsoletas sobre los controles a las exportaciones y su eficacia. Ante todo, el ejemplo de los drones subraya los efectos nocivos de incorporar en las agendas ocultas de las naciones los controles a las exportaciones relacionados con misiles, cuya finalidad principal es, después de todo, poner freno a la difusión de los misiles capaces de portar armas de destrucción masiva.

 

Cómo evitar un escenario de guerra nuclear

Mis colegas W.P.S. Sidhu y Sitki Egeli subrayan la importancia de establecer normas internacionales para la no proliferación de misiles, por ejemplo, mediante la ampliación y fortalecimiento del Código de Conducta de La Haya contra la proliferación de misiles balísticos. Sin embargo, las normas deben aplicarse a todas las partes de la misma manera, si queremos que sean eficaces. Si las normas y regímenes se imponen solo a una parte, como ocurre con el Régimen de Control de la Tecnología de Misiles, no pueden mitigar el sentimiento de inseguridad que conduce a la proliferación. Lo mismo se aplica a los instrumentos que aplican una doble moral, tales como el Tratado de No Proliferación Nuclear. La doble moral solo sirve para exacerbar la inseguridad, invitando a la ulterior proliferación.

En su lugar, las motivaciones de los proliferadores para proliferar merecen más atención de la que usualmente reciben. Entre los 31 países que poseen misiles balísticos, nueve son naciones con armas nucleares que continúan fortaleciendo sus capacidades en materia de misiles como un elemento de sus arsenales nucleares. Los otros 22, o bien poseen misiles balísticos como herencia de la Guerra Fría, o se ven envueltos en tensiones regionales extremas con la participación de al menos un Estado con armas nucleares.

Por ejemplo, Asia Oriental está encerrada en un círculo vicioso de proliferación de misiles. Corea del Sur y el Norte con armas nucleares han competido en la adquisición y desarrollo de misiles balísticos desde la década de 1970. Recientemente, en respuesta al cuarto ensayo nuclear de Corea del Norte y a una prueba con un misil de alcance intermedio, Seúl aceptó desplegar un sistema de defensa contra misiles, conocido como THAAD (Terminal High Altitude Area Defense). Japón comenzó con el despliegue conjunto de un sistema de defensa contra misiles balísticos con Estados Unidos tras el ensayo de un misil Taepodong llevado a cabo por Corea del Norte en 1998. A su vez, Taiwán, como reacción frente al despliegue masivo de China -que posee armas nucleares- de misiles balísticos de corto y mediano alcance, ha desarrollado misiles de alcance intermedio capaces de atacar objetivos valiosos, como Shanghái.

Es natural que las naciones que no pueden salir de este tipo de situaciones tensas, y que se enfrentan a adversarios equipados con misiles balísticos, se sientan amenazadas (especialmente si los misiles de sus adversarios están armados con ojivas nucleares). Por consiguiente, procuran obtener misiles balísticos por su cuenta, tanto para ganar una capacidad para tomar medidas de represalia prácticamente segura en caso de un ataque con misiles, como para desalentar intervenciones terrestres. Más precisamente, adquieren misiles balísticos para defenderse contra armas del terror, que es lo que realmente son los misiles armados con ojivas nucleares.

Empeorando las cosas, los Estados con armas nucleares están desarrollando actualmente armas nucleares «inteligentes», más precisas, con rendimientos más bajos y, por lo tanto, más «utilizables». Esta es una tendencia sumamente peligrosa. Si se desplegaran armas nucleares «inteligentes» en combinación con misiles balísticos de corto y mediano alcance en medio de un tenso conflicto regional, sería muy fácil imaginarse una Crisis de los Misiles cubana en desarrollo. Es necesario adoptar medidas urgentes -y un nuevo enfoque- para abordar el riesgo muy real de un escenario de guerra nuclear.

Mecanismos como el Régimen de Control de la Tecnología de Misiles y el Arreglo de Wassenaar han limitado y retrasado la proliferación de misiles balísticos, pero no han podido detener a los proliferadores decididos, en particular a miembros que no pertenecen al régimen, como China, Corea del Norte, Israel, India y Pakistán. Todos los enfoques relacionados con la proliferación de misiles que sean meramente técnicos e institucionales pueden estar condenados al fracaso. Se requiere un nuevo enfoque político, uno que aborde los motivos que llevan a los proliferadores a la proliferación.

Casi 30 años después de la conclusión del Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF, por sus siglas en inglés) por parte de la Unión Soviética y Estados Unidos, es fácil olvidar cuán dramático fue su impacto. Las negociaciones para el tratado tuvieron éxito porque reemplazaron el espíritu de confrontación que rigió durante las décadas anteriores, por el espíritu de la confianza mutua. La confianza permitió efectuar una amplia verificación, inspecciones en el lugar y reducciones reales en las armas nucleares y también, fundamentalmente, puso fin a la Guerra Fría. En el transcurso de unos pocos años cayó el Muro de Berlín y colapsó la Unión Soviética. Probablemente el tratado cumplió en esto un papel fundamental.

Lo que se necesita ahora urgentemente es un tratado universal al estilo del INF que eliminaría la doble amenaza de misiles y armas nucleares no estratégicas. Sin dudas, las negociaciones para acordar este tipo de tratado presentarán sus desafíos. No tendrán varias de las ventajas que se presentaron durante las negociaciones del INF, por ejemplo, el cercano equilibrio entre las fuerzas estadounidenses y soviéticas, y la presencia de un poderoso movimiento anti-nuclear en Europa en ese momento. El mundo de hoy es bien diferente, entre otras razones porque existen muchísimas confrontaciones asimétricas con misiles. Sin embargo, lo que de verdad permitió que el Tratado INF fuera posible, fue la audaz visión política y la voluntad de eliminar clases enteras de armas de una vez. Con similar audacia, las armas nucleares no estratégicas y los misiles necesarios para transportarlas podrían desaparecer de la Tierra, de la misma forma que una vez lo hicieron las armas nucleares de alcance intermedio estadounidenses y soviéticas.

 

La proliferación de misiles e ideas que podrían funcionar

No es tan difícil estar de acuerdo con que los misiles implican graves riesgos para la paz y la seguridad internacionales. Es más difícil ponerse de acuerdo sobre la forma de afrontar estos riesgos.

Como mis colegas de mesa redonda Masako Ikegami y Sitki Egeli acuerdan con elocuencia, los misiles presentan por lo menos tres tipos de desafíos. En primer lugar, de usarse realmente misiles con carga nuclear, sería devastador para la paz y la seguridad internacionales; cualquier amenaza de uso de misiles con carga nuclear socavaría gravemente la estabilidad, y el uso efectivo de misiles convencionales avanzados, guiados con precisión, también se percibe como una amenaza, especialmente por los Estados que son blanco de estos ataques. En segundo lugar, los misiles no están prohibidos y, salvo algunas notables excepciones, la proliferación de misiles no ha dado nunca marcha atrás. En tercer lugar, los acuerdos existentes para refrenar la tecnología y el comercio de misiles, especialmente el Régimen de Control de la Tecnología de Misiles, son inadecuados o ineficaces.

Entonces, ¿qué se puede hacer?

Ikegami se centra en los vínculos existentes entre los misiles y las armas nucleares. Insiste en que «la no proliferación de misiles y el desarme nuclear [se aborden] como dos elementos inseparables del mismo programa». Existe, por supuesto, una correlación directa entre los misiles y las armas nucleares: todos los nueve Estados con armas nucleares poseen misiles. Todos poseen misiles balísticos con armas nucleares o con la capacidad de transportarlas, y casi todos poseen o están adquiriendo actualmente misiles de crucero con capacidad para transportar armas nucleares. Sin embargo, no todos los Estados que poseen misiles balísticos y de crucero tienen también armas nucleares. De hecho, dada la creciente precisión y letalidad de los misiles con armas convencionales, muchos Estados que carecen de armas nucleares quisieran tener misiles de largo alcance. Esto nos enfrenta a una pregunta difícil: si un Estado tiene misiles, en particular misiles balísticos, ¿aspirará a adquirir armas nucleares? La respuesta debe ser un cualificado «quizás». Sin dudas, naciones como Corea del Norte, Iraq, Libia e Irán, que poseen misiles, también procuran obtener armas nucleares (y todas estas naciones habían suscrito el Tratado de No Proliferación Nuclear cuando comenzaron a ambicionar armas nucleares). Sin embargo, por otro lado, ¿es probable que Armenia, que tiene misiles balísticos, dé un paso adelante para obtener armas nucleares?

En cualquier caso, la creación de un régimen global para controlar o eliminar misiles con capacidad para armas nucleares es más fácil en las palabras que en los hechos. Los casos aislados en que se aplicaron medidas de control armamentista o de desarme a misiles con capacidad para armas nucleares -el Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio o el desarme de Iraq, Sudáfrica y Libia dirigido por las Naciones Unidas- se debieron a circunstancias muy específicas y no implicaron ninguna norma o régimen global. Incluso el enfoque según cada caso individual en relación con la proliferación de misiles parece estar fracasando en lo que refiere a Corea del Norte e Irán, a pesar del compromiso de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU.

De igual forma, parece improbable que la propuesta de Egeli, de centrarse en los misiles de alcance más largo al establecer los controles de la tecnología y las exportaciones, cumpla sus objetivos. Del mismo modo en que las tecnologías nucleares civiles y militares se superponen en gran medida, los misiles multi-etapa y los vehículos civiles multi-etapa de lanzamiento espacial se superponen de forma considerable. Por lo tanto, los países que tengan o procuren desarrollar programas legítimos de lanzamiento espacial, y algunos de estos países son miembros del Régimen de Control de la Tecnología de Misiles, pueden mostrarse renuentes a adherir a esta propuesta. Es más, países como Israel consideran más peligrosos a los misiles de corto alcance, con armas convencionales, en manos de actores no estatales, que a los misiles de alcance más largo.

La propuesta de Egeli de limitar e idealmente eliminar las pruebas con misiles se enfrentaría a problemas similares. Este tipo de régimen debería cumplirse de forma universal, lo que es un resultado improbable, dado que probablemente se enfrentaría a la resistencia de los Estados consolidados con misiles, como Estados Unidos y Rusia. Lo mismo harían Estados recalcitrantes, como Corea del Norte, que ya se muestra desafiante frente a la prohibición de pruebas con misiles impuesta por el Consejo de Seguridad de la ONU.

En lugar de seguir ambiciosas recomendaciones que probablemente jamás tendrán éxito, es mejor tomar en cuenta las sugerencias menos imaginativas adelantadas por el Grupo de Expertos Gubernamentales de la ONU de 2008 sobre «la cuestión de los misiles en todos sus aspectos». Es cierto que estas ideas pueden ser objeto de críticas por su falta de ambición, sin embargo, tienen el consenso de casi todas las potencias con misiles importantes (entre los 23 miembros del grupo se cuentan expertos de China, Irán, India, Israel, Rusia y Estados Unidos, entre otras naciones, aunque no de Corea del Norte). A modo de ejemplo, el Grupo apeló a las naciones para que mejoren sus controles sobre la transferencia y exportación de misiles y tecnología relacionada. Alentó a los Estados a notificar información relacionada con los misiles a través de un mecanismo para la presentación de informes de las Naciones Unidas. Llamó a mejorar la seguridad global y regional a través de, por ejemplo, la resolución pacífica de controversias. A su vez, el Grupo alentó a las naciones a adoptar «medidas voluntarias relativas a la transparencia y de fomento de la confianza… [para potenciar] la previsibilidad». De nuevo, estas ideas no son ni muy emocionantes ni muy audaces. Sin embargo, pueden ser un buen punto de partida para empezar a abordar los difíciles problemas de seguridad que representa la proliferación de misiles.

 

Round 3

Proliferación de misiles: Traten la enfermedad

Las discusiones sobre los controles a las exportaciones se centran por lo general en los proliferadores. Sin embargo, quizás deberían centrarse en la hipocresía de los Estados que establecen las normas.

Mi colega de mesa redonda, Masako Ikegami, ha señalado con acierto que la doble moral en los instrumentos de control de armas, al exacerbar la inseguridad, en realidad invita a la proliferación. A su vez, tomando como ejemplo a los drones, yo me referí a la forma en que los controles a las exportaciones pueden usarse indebidamente al servicio de agendas ocultas.

Los miembros del club nuclear, tanto reconocidos como de hecho, no tienen muchos escrúpulos a la hora de promover sus capacidades en materia de sistemas vectores de armas nucleares. Los misiles hipersónicos ofrecen un ejemplo concreto. Se está por iniciar una carrera armamentista en vehículos hipersónicos, que será desestabilizadora y supondrá un derroche de dinero; existe un amplio consenso sobre este punto. Sin embargo, Estados Unidos, Rusia, China e India, todas naciones con programas hipersónicos, no se muestran muy inclinadas a limitar sus capacidades «posbalísticas» para el lanzamiento de armas de destrucción masiva. Es claramente una hipocresía que estos Estados con armas nucleares exijan a otros actuar con moderación en sus actividades con misiles balísticos y de crucero. Entretanto, a algunos proliferadores que poseen tanto armas nucleares como misiles avanzados, como es el caso de Israel, se permite, en comparación, el libre acceso al know-how y armamento en materia de misiles. En estas circunstancias se vuelve difícil defender los controles estrictos a las exportaciones que se imponen a tantos Estados.

Elegir la herramienta correcta. Mi colega de mesa redonda, WPS Sidhu, sostuvo que «la proliferación de misiles es difícil de abordar, en parte debido a que los proliferadores, las motivaciones y capacidades en materia de proliferación y los misiles en sí mismos, son todos bastante diversos». Tiene razón y, de hecho, cuando las circunstancias geoestratégicas, políticas, tecnológicas y financieras de los proliferadores varían tan profundamente, ningún instrumento para la no proliferación tiene, por sí mismo, demasiadas posibilidades de abordar todos los retos que presenta la proliferación. Esta es la razón por la que, en comparación con un menú fijo de no proliferación, un enfoque a la carte tiene más probabilidades de tener éxito. En consecuencia, debería existir una diversidad de instrumentos y medidas para poner freno a la proliferación, y cada uno de ellos tendría impacto cuando fuera pertinente y pudiera ser eficaz.

Los participantes de esta mesa redonda han identificado varias medidas e instrumentos prometedores. Sidhu, por ejemplo, mencionó iniciativas políticas y diplomáticas, a nivel bilateral, regional y global. Como ejemplo de estas iniciativas cabe mencionar el Código de Conducta de La Haya contra la proliferación de misiles balísticos y la labor de los grupos de expertos gubernamentales de la ONU. Estos enfoques, escribe Sidhu, «son cruciales para establecer las normas e instrumentos que pueden limitar la proliferación, y también son fundamentales para promover una conducta responsable en los Estados que ya poseen armas estratégicas». Estoy totalmente de acuerdo. Aun así, estas iniciativas son tareas metodológicas que por lo general demoran mucho en obtener resultados concretos. Para que tengan éxito, es necesario que la mayoría de los Estados, si no todos, con interés en la tecnología de misiles, demuestren buena voluntad y una conducta responsable, lo que no es fácil. En cualquier caso, las iniciativas políticas y diplomáticas deben continuar. Sin embargo, para las naciones que no quieren cumplir o cooperar, siguen siendo necesarios los planteamientos con fines de disuasión, contención o coerción.

Por esta razón, los controles a las exportaciones, sin importar lo ineficaces que a veces son, mantendrán un lugar importante dentro de los instrumentos destinadas a la no proliferación de misiles. En mi primer artículo sostuve que los controles a las exportaciones complican de forma más eficaz las vidas de los proliferadores cuando se centran estrechamente en los sectores tecnológicos críticos, por ejemplo, los misiles de alcance más largo. Sidhu no está convencido de que enfocarse en este tipo de misiles pueda funcionar. Señala, con acierto, que puede ser difícil diferenciar a los vehículos civiles multi-etapa de lanzamiento espacial de los misiles multi-etapa. Es difícil sí, pero no imposible. Algunos analistas afirman, contrariamente a la opinión generalizada, que determinados aspectos de los programas para los vehículos lanzadores de satélites no coinciden con el desarrollo de los misiles balísticos. De hecho, solo unas pocas tecnologías y tipos de armamento son específicos para los misiles balísticos. Entre estos se cuentan determinados tipos de propulsores, así como las tecnologías relacionadas con el reingreso a la atmósfera.

Un mal más profundo. La proliferación de misiles constituye un problema complejo cuyo aspecto más preocupante, como sostuvo Ikegami, es la estrecha relación entre los misiles y las armas de destrucción masiva. En realidad, la proliferación de misiles es un síntoma de un mal mucho más profundo: el fuerte interés de los países en las armas de destrucción masiva que, a su vez, es una ramificación de los trastornos que caracterizan a las relaciones interestatales. Los esfuerzos para poner freno a la proliferación de misiles, como siempre sucede cuando los tratamientos tratan los síntomas pero no las enfermedades subyacentes, solo pueden tener esperanza de lograr un éxito limitado.

 

Las medias tintas no terminarán con la proliferación de misiles

¿Las amenazas que suponen los misiles podrían reducirse, como sugiere WPS Sidhu, mi colega de mesa redonda, si las naciones con armas nucleares adoptaran políticas de renuncia al primer uso y suprimieran el estado de alerta de sus fuerzas de misiles? Sin dudas. Si, por ejemplo, el Gobierno de Obama declara realmente la política de renuncia al primer uso de armas nucleares que se dice que está considerando, las naciones como China tendrían menos incentivos para fortalecer su capacidad para responder ante un ataque nuclear. Es más, como señala Sidhu, las medidas que propone estarían de acuerdo con los principios subyacentes al Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (Tratado INF, por sus siglas en inglés), un instrumento que, según mi opinión, podría servir como base para «eliminar la doble amenaza de misiles y armas nucleares no estratégicas».

Sin embargo, las medidas que propone Sidhu no detendrán la proliferación de misiles. ¿Por qué? Para empezar, a pesar de que la supresión del estado de alerta de las armas y el establecimiento de políticas de renuncia al primer uso reducirían el riesgo de una guerra nuclear accidental, no disminuirían necesariamente los arsenales nucleares, y los arsenales nucleares son uno de los principales motores de la proliferación. La doctrina nuclear y el estado de alerta son cuestiones separables del tamaño de los arsenales, y las naciones con armas nucleares podrían suprimir el estado de alerta de sus fuerzas de misiles y adoptar políticas de renuncia al primer uso de forma universal, dejando intactos sus arsenales reales. La renuncia al primer uso y la supresión del estado de alerta no tienen nada que ver con el principio básico subyacente al Tratado INF, es decir, la idea de que los arsenales nucleares deberían reducirse o eliminarse, y que esta es la mejor forma de evitar la proliferación de misiles.

Es más, la supresión del alerta y la amplia adopción de la renuncia al primer uso puede que ni siquiera impidan la guerra nuclear en situaciones tensas en las que existan concentraciones de fuerzas profundamente asimétricas. Pakistán mantiene una política de primer uso nuclear como contrapeso de la superioridad de las fuerzas convencionales indias. China se ha vuelto ambigua en relación con el futuro a largo plazo de su política de renuncia al primer uso. Es fácil imaginar a estas naciones utilizando armas nucleares en primer lugar, si estuvieran perdiendo un importante conflicto convencional.

Vale la pena también recordar que, tanto Pekín como Pyongyang, cuando llevaron a cabo sus primeros ensayos nucleares, sostuvieron que las amenazas nucleares y el chantaje de Estados Unidos los habían obligado a obtener armas nucleares. Las amenazas nucleares provocan una grave inseguridad en las naciones amenazadas, y la inseguridad ha llevado a algunos países no nucleares a desarrollar armas nucleares, mientras que otros optaron por dedicarse a la proliferación de misiles. De hecho, las cuestiones esenciales a la proliferación de misiles son las amenazas, los chantajes y la inseguridad psicológica. Estos problemas no pueden abordarse adecuadamente a través de medidas técnicas, como los controles de la tecnología de misiles, la supresión del estado de alerta o las políticas de renuncia al primer uso.

Cuando, en 2005, Thomas Schelling aceptó el premio Nobel en economía, dijo que desde 1945 «se había cultivado una repugnancia casi universal de las armas nucleares mediante la abstinencia universal». Sin embargo, se preguntó «si el extendido tabú sobre las armas nucleares, un bien que debería atesorarse» continuaría existiendo. La proliferación de misiles tiene la capacidad de bajar el umbral para el uso de armas nucleares.

En efecto, sería fácil desencadenar una «Crisis de los Misiles cubana del siglo XXI», a medida que los Estados con armas nucleares en regiones donde existen tensiones se dediquen a la proliferación de misiles, en particular si las mismas carecen de plataformas sólidas para la generación de confianza. En Oriente Medio y el noreste de Asia, zonas que preocupan especialmente, es necesario llevar a cabo urgentemente sólidos esfuerzos para establecer confianza. Cabe recordar que al Tratado INF antecedieron décadas de esfuerzos para generar confianza en lo más crudo de la Guerra Fría, con frecuencia implementados a través de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (a la que más recientemente se han reconocido sus esfuerzos para la prevención de conflictos en Ucrania). Solo a través de esfuerzos constantes y a largo plazo para la generación de confianza a nivel regional podrán hacerse realidad, con el tiempo, versiones para Asia o Medio Oriente del Tratado INF.

 

Para reducir las amenazas de misiles, hay que pensar más allá de los contextos individuales

Es poco probable que el establecimiento de normas e instrumentos internacionales para evitar la proliferación de misiles tenga éxito mientras estos esfuerzos se sigan considerando discriminatorios y carezcan de adhesión casi universal. Estos intentos también fracasarán mientras los misiles, ya sean convencionales como con armas de destrucción masiva, continúen siendo una parte esencial de la seguridad de las naciones.

Los autores de esta mesa redonda  muestran un amplio consenso sobre estos puntos. No obstante, mi colega Masako Ikegami aboga en la Segunda Ronda por un tratado, al estilo del Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF, por sus siglas en inglés), «que eliminaría la doble amenaza de los misiles y las armas nucleares no estratégicas». Resulta claro que persiste el deseo de abordar la cuestión de la proliferación de misiles a través de un tratado o régimen universal, sin importar los obstáculos que se presenten para lograr este objetivo.

Ikegami detalla algunas de las razones por las que sería sumamente difícil establecer un tratado INF a nivel global, o un acuerdo para eliminar los misiles balísticos, o incluso variaciones regionales de esta idea. No obstante, sí sería posible globalizar los principios subyacentes del INF. Estos principios incluían el compromiso de reducir los peligros que presentaban los misiles desplegados por anticipado, con tiempos de vuelo muy cortos y un sistema de alerta instantáneo. Implicaban, también, reconocer la necesidad de reducir las tensiones y generar confianza. A su vez, incorporaban el deseo de abordar, tanto a nivel global como regional, las raíces de la inseguridad entre las naciones.

Así que, ¿pueden las naciones que poseen misiles balísticos con armas de destrucción masiva adoptar medidas, tanto de forma unilateral, bilateral, regional o global, que estén de acuerdo con estos principios y reduzcan las amenazas que presentan todos los misiles? La respuesta es sí, pero con matices.

Un paso sería que los nueve Estados con armas nucleares adoptaran una política de renuncia al primer uso de armas nucleares. Dos de estos países, China e India, ya implementaron esta política. Actualmente, Barack Obama está supuestamente considerando la adopción de esta política por parte de Estados Unidos, antes de abandonar su cargo. Algunos observadores miran con escepticismo este cambio, especialmente tomando en cuenta sus implicaciones sobre los compromisos contraídos por Washington en el marco de alianzas en el noreste de Asia. No obstante, las políticas de renuncia al primer uso podrían contribuir de forma muy importante a la seguridad global, en especial si contaran con la adhesión de todos estos nueve Estados.

Otro paso podría ser reducir el estado de alerta de las fuerzas de misiles, en especial de los misiles con ojivas nucleares, para que no pudieran lanzarse de modo instantáneo. La suspensión del estado de alerta daría a los tomadores de decisiones más tiempo para reaccionar frente a los acontecimientos y, quizás, buscar soluciones diplomáticas. Un acuerdo para suspender el estado de alerta entre Estados Unidos y Rusia (que también implicara a China e India, que aparentemente no mantienen sus fuerzas nucleares en alerta en la actualidad), podría dar el impulso necesario para establecer un régimen global que garantizara la suspensión del estado de alerta de las fuerzas nucleares de todos los nueve Estados con armas nucleares.

Otra idea podría ser también eliminar de forma verificable los misiles tácticos capaces de portar armas nucleares, con alcances inferiores a los 150 kilómetros, en especial en regiones en las que los tiempos de vuelo son extremadamente cortos. Estas armas deben desplegarse invariablemente por anticipado y en estado de alerta máxima, delegándose la autoridad para disponer su lanzamiento a comandantes locales, lo que las vuelve sumamente peligrosas y desestabilizantes. Dado que solo dos Estados con armas nucleares, Corea del Norte y Pakistán, poseen este tipo de misiles, los otros siete Estados podrían intentar, como punto de partida, establecer un régimen global de «prohibición de misiles nucleares tácticos» entre ellos.

Un Grupo de Expertos Gubernamentales de la ONU propuso otras ideas en el año 2008. A modo de ejemplo, el grupo sugirió que se hicieran esfuerzos específicos para «mejorar la seguridad global y regional, incluyendo la resolución pacífica de controversias». Este enfoque podría ser particularmente útil en el noreste de Asia, una región que recientemente ha sido testigo del mayor número de ensayos con misiles del mundo, así como de crecientes tensiones. Ahora bien, debido a que es poco probable que un enfoque uniforme funcione en todas las regiones, cada acuerdo regional debería celebrarse a medida, tomando en cuenta el contexto histórico, geográfico, tecnológico y político del lugar.

Por ejemplo, en el noreste de Asia, el foro que mejor podría conducir a la reducción de las amenazas de misiles sería quizás el mecanismo suspendido de las conversaciones a seis bandos. Si las conversaciones se retomaran, su agenda podría incluir una «hoja de ruta modelo para crear un régimen regional de limitación de misiles» en varias etapas, tal como propuso el investigador de la Universidad Rikkyo, Akira Kurosaki. Este modelo requeriría inevitablemente, en las etapas iniciales del proceso, establecer «una organización regional para el control de la tecnología de misiles, la notificación previa de los ensayos de vuelo con misiles, el intercambio de información sobre armamentos de misiles, así como inspecciones y verificación». Sin embargo, para que las conversaciones puedan reactivarse, China y Estados Unidos tendrían que desempeñar un papel diplomático crucial.

Como conclusión, los autores de esta mesa redonda comparten la opinión de que la mejor forma de abordar la proliferación de misiles es a través de medios políticos y diplomáticos, no mediante métodos militares. Los esfuerzos tecnológicos, como la defensa contra misiles, sin dudas continuarán. Sin embargo, sigue sin demostrarse su capacidad para evitar la proliferación de misiles, o los ataques con los mismos.

 


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