¿Demasiado tarde para la no proliferación de misiles?

El genio de la tecnología de misiles se ha escapado y está tan lejos de la botella, que lograr volver a meterlo otra vez simplemente no es viable, si no completamente imposible. Más de dos docenas de países ya han adquirido las capacidades científicas, tecnológicas e industriales para producir misiles balísticos, de crucero o de ambos tipos. Una parte importante de la tecnología en cuestión tiene más de 70 años. Gran parte de la tecnología, los conocimientos y materiales relevantes para los misiles han pasado actualmente a ser de doble uso, lo que significa que sus aplicaciones civiles y comerciales son legítimas y extendidas. Los esfuerzos para contener la difusión de los misiles se ven socavados por el paso del tiempo.

Esto se aplica particularmente a los controles de las exportaciones -una amplia variedad de acuerdos destinados a frenar el flujo, tanto de misiles terminados como de las tecnologías y materiales relevantes- a naciones que todavía no los tienen. El comercio global en constante expansión está mermando, todos los días, la eficacia de los controles de las exportaciones y la tecnología. Sucede lo mismo con los viajes fáciles y económicos a través de las fronteras, así como con los increíbles avances en el almacenamiento y difusión de los datos, visibles en aplicaciones cotidianas como Internet.

Aumentando la tensión, algunos Estados que hasta ahora se consideraban «chicos buenos» en la escena de la no proliferación, están desarrollando un gran interés en los misiles de tipo convencional, tanto misiles balísticos con alcance relativamente corto como misiles de crucero con alcance relativamente largo. Corea del Sur y Turquía son dos de estos Estados, pero otros podrían incorporarse pronto a la lista.

¿Por qué estas naciones están procurando obtener estas tecnologías? La sabiduría convencional sostenía que los misiles balísticos, a menos que estuvieran acompañados de ojivas nucleares, eran tan imprecisos que no podían ofrecer una alternativa útil desde el punto de vista táctico a la supremacía aérea. Por consiguiente, cualquier país sin ambiciones de adquirir armas nucleares, pero con amplios recursos financieros y la reputación política necesaria para acceder a elementos avanzados de la supremacía aérea, se inclinaría por los aviones de combate. Sin embargo, esto ya no es así. ¿A qué se debe este cambio?

En Seúl y Ankara se debe en parte a la irritación con los vecinos rivales, con un desarrollo constante de misiles en Corea del Norte, Irán y Rusia, y con los arsenales diversificados y en continua expansión de estas naciones. Sin embargo, igual de importante -si no más- son los progresos logrados en un número de tecnologías que permiten el desarrollo de misiles. Estas comprenden el procesamiento y cómputo de datos, la miniaturización de componentes electrónicos, navegación y materiales avanzados. Los avances en estas áreas están dando lugar a una nueva generación de misiles de crucero y misiles balísticos tácticos (de corto alcance), con una mayor precisión, fiabilidad y asequibilidad que sus antecesores de la infame generación Scud. Los misiles balísticos de alcance más corto, cuya precisión se mide en metros, se han convertido en herramientas eficaces para destruir objetivos de gran valor y bien defendidos adentrados en lo más profundo del territorio de un contrincante. Una vez que se dispara uno de estos misiles, está prácticamente garantizado su impacto en el objetivo. No puede decirse lo mismo de los aviones de combate.

Así pues, si los avances tecnológicos están transformando a los misiles de crucero en activos útiles y asequibles para la guerra convencional, y si la fuerte demanda consigue resultados, ¿los días de controles de la tecnología y las exportaciones ya se acabaron? ¿Es hora de dejar de preocuparse totalmente por estos controles?

No, no sería inteligente renunciar a los controles.

Los controles de la tecnología y las exportaciones continúan haciendo la vida difícil a los proliferadores existentes y en vías de serlo. Aumentan los costos, alargan los tiempos de desarrollo y crean barreras políticas y psicológicas. Sin embargo, los controles actuales, que se concibieron hace más de tres décadas dentro del ámbito del Régimen de Control de la Tecnología de Misiles, deben replantearse y reajustarse. Las restricciones globales del régimen no se adaptan a los nuevos desarrollos en el campo, y su impacto se ha dispersado demasiado. Un enfoque más eficaz sería concentrar los controles en los artículos y sectores más importantes para la proliferación de misiles.

Por ejemplo, los controles podrían centrarse en los misiles de alcance más largo. Cuanto más largo es el alcance de un misil, menor es su dependencia de los conocimientos y materiales generalizados y de uso dual. Por lo tanto, desarrollar misiles de alcance más largo presenta una serie de desafíos técnicos y tecnológicos para quienes contribuyen a la proliferación, como la necesidad de equipar a los misiles con una segunda o incluso una tercera fase. De la misma forma, quienes se dedican a la proliferación deben aprender a manejar la tensión y el calor extremos causados por el reingreso a la atmósfera de la Tierra. Estos problemas cargan a los proliferadores con riesgos cada vez más grandes y costos elevadísimos. También exigen que se tenga acceso a una variedad de artículos y tecnologías especializadas; materiales exóticos necesarios para el reingreso a la atmósfera, ingredientes para propulsores y los conocimientos para las múltiples fases y los controles de separación. Los controles de la tecnología y las exportaciones pueden alcanzar su mayor impacto si se concentran en misiles de alcance más largo, que ya presentan grandes desafíos para quienes se dedican a la proliferación.

Aun así, los controles a las exportaciones no deben ser los únicos medios para abordar la proliferación de misiles. Otro enfoque provechoso sería limitar -e idealmente eliminar- todas las pruebas con misiles. Para afinar el diseño de un misil y garantizar su fiabilidad es necesario llevar a cabo múltiples pruebas. Por lo tanto, el talón de Aquiles de los proliferadores es la necesidad de efectuar amplias pruebas de vuelo; si no pueden hacerlas, se retrasa el desarrollo y despliegue de sus misiles, y quizás se evita completamente. Esto se aplica particularmente a los misiles de alcance más largo. A su vez, restringir las pruebas con estos misiles ofrece otra ventaja: estos misiles son los candidatos más probables para llevar armas nucleares. Los incipientes proliferadores -e incluso los que ya tienen experiencia en el campo- deben intentar confirmar la fiabilidad de sus misiles. De lo contrario, un misil defectuoso lanzado durante una guerra equivaldría a una ojiva nuclear desperdiciada. A su vez, un misil defectuoso que lleve una ojiva nuclear también crearía riesgos para la seguridad ilimitados debido a sus materiales fisibles.

La buena noticia es que ya existe una base para establecer una prohibición de pruebas: un mecanismo patrocinado por la ONU conocido como el Código de Conducta de La Haya contra la proliferación de misiles balísticos Este acuerdo voluntario y no vinculante, adoptado en 2002 con signatarios que superan hoy día los 135, implica la presentación de informes anuales sobre las pruebas con misiles y disposiciones sobre las notificaciones previas a los lanzamientos. La eficacia del código podría reforzarse y mejorarse de diversas formas como, por ejemplo, aumentando los miembros del código, fortaleciendo los mecanismos de cumplimiento, y agregando a los misiles de crucero, vehículos hipersónicos e incluso la defensa contra misiles al alcance del código. El código también podría revisarse para incorporar medidas relacionadas con la transparencia, generación de confianza y manejo de crisis; medidas que algunos Estados ya han implementado a través de acuerdos bilaterales.

Por último, la proliferación horizontal de misiles (es decir, los misiles que se propagan a un mayor número de Estados) podría contenerse mediante la defensa contra misiles, que está madurando rápidamente. No hay dudas de que los sistemas de defensa contra misiles son sumamente costosos y solo están disponibles para un puñado de Estados ricos y con un gran desarrollo tecnológico. A su vez, los paraguas para la defensa contra misiles que abran estos países no van a proteger a todos. Así que, quizás podría elaborarse un código de conducta internacional para ofrecer garantías de que los Estados sin misiles que sean amenazados con estos reciban automáticamente ayuda para la defensa contra misiles de miembros dispuestos y capaces de la comunidad internacional. Es probable que este tipo de código de conducta sea en gran medida simbólico, y que puedan cumplirse sus promesas puede depender mucho del contexto. Aun así, un código ayudaría a establecer normas internacionales contra el despliegue y uso de misiles, y ofrecería algo de tranquilidad a las naciones que opten por no participar en el desarrollo de los misiles.

En enero, Corea del Norte llevó a cabo su cuarto ensayo nuclear, al detonar su «primera bomba de hidrógeno», o al menos eso es lo que afirmó Pyongyang. Desde entonces, el Norte ha efectuado varias pruebas de misiles, comprendiendo la última, el 22 de junio, el lanzamiento a gran altura de un misil balístico de mediano alcance (el Hwasong-10 o, como es conocido en el mundo exterior, el Musudan). Luego de cinco intentos fallidos seguidos, esta prueba fue «exitosa». El programa de misiles de Corea del Norte avanza constantemente, y Pyongyang está logrando con éxito miniaturizar ojivas nucleares para montarlas en diversos misiles balísticos con motores del tipo Musudan. Esta habilidad se podrá aplicar al primer misil balístico intercontinental del país, el KN-08, que está actualmente en desarrollo.

Inmediatamente después del ensayo del 22 de junio, el Consejo de Seguridad de la ONU cuestionó fuertemente los lanzamientos de misiles de Corea del Norte. Fue la quinta condena de este tipo este año. El Consejo de Seguridad señaló que «estos actos reiterados constituyen una grave violación de las obligaciones de conformidad con las resoluciones pertinentes» y que «estas actividades contribuyen al desarrollo de los sistemas vectores de armas nucleares y aumentan la tensión». Desde 2006, el Consejo de Seguridad ha adoptado cinco resoluciones principales, imponiendo o intensificando las sanciones sobre Corea del Norte debido a su programa de armas nucleares. Las Naciones Unidas también han emitido numerosas condenas a los lanzamientos de misiles, «cohetes», o «satélites» de Corea del Norte.

Las duras y persistentes críticas de la comunidad internacional a los lanzamientos de misiles y cohetes de Corea del Norte ponen de manifiesto la realidad básica de que los misiles son una parte integrante de las armas nucleares. Sin embargo, extrañamente, solo los ensayos con misiles de Corea del Norte son objeto de estas fuertes condenas. Los ensayos que otras naciones, inclusive Irán, llevan a cabo, no generan tanta atención. Sin dudas, el programa de armas nucleares de Corea del Norte hace que el desarrollo de misiles por parte de Pyongyang parezca más amenazador. Sin embargo, los misiles son un elemento fundamental de las armas nucleares de todos los países, de modo que la proliferación de los misiles – lo mismo que los esfuerzos destinados a su prevención- debe preocuparnos tanto como la proliferación nuclear.

Las potencias nucleares más importantes, como Estados Unidos, Rusia y China, llevan a cabo constantemente pruebas de misiles para expandir sus capacidades ofensivas. Al hacerlo, generan una sensación de inseguridad en otros Estados. Probablemente los avanzados misiles de las principales potencias, guiados con precisión, solo son un incentivo para que otras naciones desarrollen armas nucleares; entretanto, las armas nucleares promueven el desarrollo de los misiles avanzados. Estos dos factores, considerados conjuntamente, maximizan el potencial de una nación de causar destrucción, logrando de esa forma, como muchos creen, que la disuasión sea más creíble. Así que, nuevamente, los misiles armados con ojivas convencionales pueden considerarse un sustituto de las armas nucleares. Por ejemplo, Corea del Sur ha invertido muchos recursos en desarrollar misiles balísticos y de crucero con cada vez mayor alcance, aparentemente para contrarrestar o competir con el programa de armas nucleares de Corea del Norte. En cualquier caso, la agenda de la proliferación de misiles no debería limitarse simplemente a casos controvertidos como el programa de misiles de Corea del Norte, o el comercio de misiles entre China y Oriente Medio.

Por desgracia, los acuerdos legales e institucionales para detener el comercio de misiles son inadecuados y corren peligro de perder relevancia. El Régimen de Control de la Tecnología de Misiles se estableció en 1987 como un mecanismo voluntario para limitar la difusión de los misiles balísticos y otros sistemas vectores no tripulados, que podrían usarse para ataques con armas de destrucción masiva. Los 35 miembros del régimen incluyen a la mayoría de los fabricantes de misiles más importantes del mundo, y se espera que los miembros restrinjan sus exportaciones de misiles y tecnologías relacionadas, capaces de lanzar una carga de 500 kilogramos a una distancia de por lo menos 300 kilómetros, o de lanzar cualquier tipo de arma de destrucción masiva. Si bien se reconoce que el régimen ha retardado o interrumpido varios programas de misiles, tiene algunas desventajas. El régimen no implica ningún compromiso de reprimir arsenales de misiles existentes o de lograr el desarme de misiles. No comprende ninguna medida de control o verificación internacional para detectar y prevenir transferencias interestatales de tecnología de misiles y producción. Sus controles a la exportación de artículos de doble uso son estrictos y rígidos, impidiendo así la cooperación en materia de tecnología civil y perjudicando los intereses económicos, tanto de los proveedores como de los receptores. A su vez, como el régimen no es vinculante, su implementación tiende a ser arbitraria. A modo de ejemplo, Estados Unidos y Corea del Sur llegaron a un acuerdo en 2012 por el que extendieron el alcance máximo permitido de los misiles balísticos de Seúl de 300 a 800 kilómetros, y su carga máxima de 500 kilogramos hasta 1,5 toneladas métricas, lo que excede ampliamente los límites especificados conforme al régimen. La aplicación arbitraria menoscaba la legitimidad del régimen, y la relevancia del mismo parece irse desvaneciendo, dado que en la actualidad la proliferación de misiles recibe escasa atención, en comparación con los problemas de seguridad como la seguridad y el terrorismo nucleares.

En la medida que el régimen se considere impotente, la consecuencia será un control menos eficaz de las tecnologías de doble uso que se aplican a los misiles; después de todo, los misiles modernos incluyen diversas tecnologías avanzadas que también están presentes en aplicaciones espaciales y en otros ámbitos. Es poco probable que estructuras regulatorias complementarias, tales como el Grupo de Suministradores Nucleares o el Arreglo de Wassenaar, ejerzan un control eficaz sobre estas tecnologías. El Gobierno del primer ministro japonés, Shinzo Abe, ayudó poco a solucionar el problema cuando, en abril de 2014, dejó de lado los «tres principios», una prohibición de las exportaciones de armas, material militar y tecnología, que se encontraban en vigor desde 1967. Como ya he sostenido antes, Japón ya era uno de los principales proveedores de tecnologías civiles avanzadas de doble uso con posibles aplicaciones militares, aun cuando los tres principios se mantenían en vigor. La participación de Japón en el negocio de armas nucleares como proveedor de tecnologías y componentes militares avanzados solo servirá para exacerbar el problema de la proliferación de misiles.

Las armas nucleares constan de ojivas nucleares y sistemas vectores. Estos dos elementos son inseparables. Este hecho fundamental con frecuencia se deja fuera del discurso sobre desarme nuclear, tanto de forma intencional como no. Los esfuerzos tendientes a la no proliferación nuclear que desatienden la proliferación de misiles están destinados a no ser productivos. De hecho, la proliferación de misiles es la fuerza oculta e impulsora detrás de la proliferación nuclear. Si queremos que alguna vez el mundo esté libre de armas nucleares, es momento de empezar a abordar la no proliferación de misiles y el desarme nuclear como dos elementos inseparables del mismo programa.

Es una ironía suprema el hecho de que, aun cuando la difusión de la tecnología de misiles pueda contenerse, la proliferación de misiles probablemente continuará sin restricciones. En la actualidad, más de 30 países poseen misiles con alcance de 150 kilómetros o superior. Solo en 2016, países entre los que se cuentan China, India, Irán, Israel, Corea del Norte, Pakistán, Rusia y Estados Unidos, han llevado a cabo una serie de pruebas con misiles para, o bien desarrollar nuevos misiles, o bien mejorar los ya existentes. La mayoría, si no todas estas pruebas, han mostrado misiles que se basan principalmente en tecnología propia, lo que pone de relieve la realidad de que el rechazo de la tecnología no evitará por sí solo el desarrollo de misiles.

Unos pocos factores ayudan a explicar estas tendencias de proliferación. En primer lugar, según las palabras de un Grupo de Expertos Gubernamentales de la ONU, «no existe todavía una norma, un tratado o un acuerdo universales que rijan el desarrollo, el ensayo, la producción, la adquisición, la posesión, la transferencia, el despliegue o el empleo de misiles». Sin dudas, la inquietud en torno a los misiles es un tema de amplio consenso, en especial en relación con misiles capaces de llevar armas nucleares y otras armas de destrucción masiva. Sin embargo, hay poco acuerdo sobre la forma de abordar los problemas que representan los misiles con armas de destrucción masiva. Como mucho, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha elaborado resoluciones específicas para los países sobre instancias de la proliferación de misiles que amenazan la paz y seguridad internacionales, por ejemplo en lo concerniente a Irán y Corea del Norte.

En segundo lugar, la difusión general de información y tecnología de los proveedores originales significa que casi cualquier país que decida adquirir misiles capaces de portar armas de destrucción masiva encontrará la forma de hacerlo, sin importar su fuerza económica y capacidad tecnológica, a pesar de todos los esfuerzos de la comunidad internacional. Las sanciones o restricciones a las transferencias de tecnología pueden retardar un programa de misiles. Sin embargo, es improbable que lo detengan, si el país está decidido.

En tercer lugar, aun cuando la mayoría de los países que se dedican a la proliferación deban pedir, tomar prestada o robar tecnología y materiales en las etapas iniciales de sus programas de misiles capaces de portar armas de destrucción masiva, a la larga establecerán capacidades autóctonas, de modo que se aislarán contra regímenes sancionatorios que intenten bloquear la exportación de tecnología armamentista de doble uso.

Dos caminos. La proliferación de misiles es difícil de abordar, en parte debido a que los proliferadores, las motivaciones y capacidades en materia de proliferación y los misiles en sí mismos, son todas bastante diversas. Hoy día, los misiles varían de misiles portátiles, antitanque, con un alcance de unos cientos de metros, a misiles que pesan unos 100.000 kilogramos en el lanzamiento, capaces de portar múltiples ojivas nucleares, y con alcances que superan los 10.000 kilómetros. Casi todas las naciones poseen misiles, aunque sus posesiones varían considerablemente en términos cuantitativos y cualitativos. En los últimos años, incluso grupos terroristas y actores no estatales armados adquirieron y usaron misiles portátiles con alcance menor a 150 kilómetros, lo que les permitió amenazar blancos como aeronaves civiles.

En este contexto han surgido dos enfoques principales sobre la proliferación de misiles. Estos enfoques no se excluyen mutuamente y, de hecho, con frecuencia se superponen. El primero implica una serie de iniciativas políticas y diplomáticas a nivel bilateral, regional y global, incluyendo el Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF, por sus siglas en inglés), el Régimen de Control de la Tecnología de Misiles, el Código de Conducta de La Haya contra la proliferación de misiles balísticos y tres grupos sucesivos de expertos gubernamentales de la ONU.

El tratado INF, firmado por Estados Unidos y la Unión Soviética en 1987, eliminó exitosamente los misiles balísticos y de crucero lanzados desde tierra, con un alcance de entre 500 y 5500 kilómetros. Sin embargo, el tratado corre ahora peligro de fracasar, dado que Moscú amenaza con retirarse del régimen, en parte debido a la denuncia de Washington del Tratado sobre misiles antibalísticos de 1972. El Régimen de Control de la Tecnología de Misiles ha tenido sus propias limitaciones. El régimen, establecido en 1987 principalmente para restringir la difusión de misiles capaces de lanzar armas nucleares, no ha logrado obtener aceptación universal debido a dos fallas fundamentales. En primer lugar, su alcance se limitó inicialmente a los misiles balísticos (y, posteriormente, a otros sistemas de lanzamiento no tripulados) capaces de lanzar armas de destrucción masiva o de llevar una carga de 500 kilogramos a una distancia de 300 kilómetros. Los misiles de crucero provistos de armas convencionales se ignoraron. En segundo lugar, el régimen se centra en la proliferación horizontal (la difusión de misiles a nuevos Estados) en lugar de en la proliferación vertical (mejoras cualitativas y cuantitativas en los misiles efectuadas por Estados que ya poseen misiles).

Los miembros del régimen, en parte en respuesta a las deficiencias del régimen, pusieron en marcha el Código de Conducta de La Haya, que entró en vigor en 2002. A diferencia del régimen, el código no busca impedir que los Estados adquieran o posean misiles balísticos capaces de portar armas de destrucción masiva. Simplemente procura promover una conducta responsable, a través de medidas que generen confianza y promuevan la transparencia, en relación con los misiles balísticos (aunque no abarca a los misiles de crucero). Aunque 138 naciones han suscrito el código, muchos Estados clave que poseen misiles capaces de portar armas de destrucción masiva no lo han hecho (entre estos se incluyen China, Corea del Norte, Irán, Israel y Pakistán).

El segundo enfoque principal sobre la proliferación de misiles implica iniciativas militares y tecnológicas, como la invasión a Iraq en 2003 (en parte con el objetivo de destruir los programas de misiles y nucleares de Iraq) y el desarrollo de defensas contra misiles.

Por supuesto, la invasión a Iraq pretendía no solo desarmar a ese país, sino también disuadir a otras naciones, en particular a Irán y Corea del Norte, de desarrollar capacidades nucleares y en materia de misiles. Sin embargo, Irán, lejos de abandonar sus polémicos programas, se embarcó en un esfuerzo para construir misiles capaces de lanzar una ojiva de una tonelada métrica a más de 2000 kilómetros de distancia. Entretanto, Corea del Norte dio inicio a una serie de pruebas de misiles capaces de portar armas de destrucción masiva, que ha continuado a pesar de las sanciones internacionales cada vez más graves. Las consecuencias no previstas de la Guerra de Iraq de 2003, que todavía resuenan más de una década después, hacen que sea muy improbable que este enfoque se repita en el futuro cercano.

Entretanto, los programas de defensa contra misiles -cuya finalidad es desarrollar la capacidad de detectar, interceptar y destruir misiles balísticos antes de que alcancen sus objetivos- están madurando rápidamente y ahora amenazan socavar la estabilidad estrategia entre Estados Unidos, Rusia y China. Estos dos últimos países se han embarcado en sus propios proyectos de defensa contra misiles, aun cuando objetan el programa de EE. UU. Probablemente otras naciones, incluyendo a India, Israel, Japón y Corea del Sur, desplieguen o mejoren sus sistemas de defensa contra misiles en el futuro previsible, como respuesta a la proliferación de misiles. Si bien en muchos casos la eficacia de estos sistemas no se ha demostrado, algunas veces se perciben como una panacea parcial para la amenaza de los misiles.

La eficacia de las iniciativas políticas y diplomáticas contra la proliferación de misiles se ha visto limitada en cierta forma, y lo mismo puede decirse de la actividad militar y la defensa contra misiles. No obstante, es probable que estos enfoques sigan adelante. Las iniciativas políticas y diplomáticas siguen siendo cruciales para establecer las normas e instrumentos que pueden limitar la proliferación, y también son fundamentales para promover una conducta responsable en los Estados que ya poseen misiles estratégicos. Además, existe la posibilidad de que estas iniciativas obtengan algún día adhesión universal.

Es probable que, de ahora en más, la actividad militar y la defensa contra misiles tengan un atractivo limitado, especialmente la última, a la que solo pueden acceder naciones que puedan desarrollar por sí mismas capacidades de defensa contra misiles u obtener la protección de otro país que posea estas capacidades. Sin embargo, aun cuando la defensa contra misiles represente una forma de responder a la proliferación de misiles, no es probable que ponga freno a la proliferación. Por el contrario, todo indica que la defensa contra misiles producirá todavía más proliferación vertical de misiles, a medida que las naciones intenten derrotar los sistemas de defensa contra misiles con cantidades abrumadoras de misiles u otras contramedidas.