Disuasión y terrorismo nucleares: implicaciones para la seguridad mundial

Al proponer una nueva evaluación de las amenazas nucleares a las que Estados Unidos se enfrenta, la Revisión de la Postura Nuclear de EE.UU. de 2010 determinó que la prevención de la proliferación nuclear y el terrorismo nuclear eran prioridades del programa nuclear del país, ocupando un puesto más importante que el sostenimiento de la disuasión estratégica, el fortalecimiento de la disuasión regional y el mantenimiento de un arsenal nuclear seguro y eficaz. Esto no es sorprendente, teniendo en cuenta la preocupación de Estados Unidos durante los últimos años debido al riesgo que supone que terroristas puedan acceder a armas nucleares o que estados como Corea del Norte o Irán puedan provocar una cascada de proliferación. De hecho, estos dos riesgos están conectados, dado que la proliferación aumenta las posibilidades de que actores no estatales pueden acceder a material nuclear.

Aparentemente Estados Unidos está haciendo frente a estas amenazas en dos niveles: el táctico y el estratégico. El enfoque táctico tiene cuatro componentes: acelerar los esfuerzos para proteger los materiales nucleares vulnerables en todo el mundo; destruir las redes terroristas apuntando a sus canales de financiación y eliminando a sus líderes; reforzar la seguridad nacional a través de mejores controles fronterizos, defensas antimisiles y la capacidad de atacar con urgencia objetivos terroristas apremiantes a distancia; y, como se indica en la Revisión de la Postura Nuclear, amenazando "responsabilizar plenamente a cualquier estado, grupo terrorista u otros actores no estatales que apoyen o faciliten los esfuerzos terroristas para obtener o utilizar armas de destrucción masiva".

No obstante, a nivel estratégico la política estadounidense intenta abordar los peligros nucleares reduciendo el papel de las armas nucleares en la estrategia de seguridad nacional. La Revisión de la Postura Nuclear, por ejemplo, restringió el uso de armas nucleares a "circunstancias extremas para defender los intereses vitales de los Estados Unidos o de sus aliados y socios". También prometió no usar o amenazar con utilizar armas nucleares contra estados que no tengan armas nucleares, formen parte del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) y cumplan con sus obligaciones de no proliferación. La idea que se esconde detrás de estas medidas es que las armas nucleares se volverán menos atractivas para otros países y el régimen de no proliferación recabará apoyo adicional.

¿Son contradictorios estos enfoques tácticos y estratégicos? Amenazar con atacar estados que apoyan a terroristas, ¿es incompatible con el objetivo de reducir los arsenales nucleares y avanzar hacia el desarme? Por supuesto que no. Para empezar, la amenaza de Estados Unidos de "responsabilizar plenamente" a quienes apoyen los esfuerzos terroristas para obtener armas de destrucción masiva no significa necesariamente que Estados Unidos utilizaría armas nucleares en estos casos. Incluso la iniciativa de Estados Unidos conocida como Ataque Global Inmediato, que permitiría al ejército de Estados Unidos atacar cualquier punto del planeta en aproximadamente una hora, se basa en el lanzamiento de armas convencionales con sistemas de vectores estratégicos. Entretanto, las nuevas restricciones de Estados Unidos sobre su propio uso de armas nucleares tienen claramente el objetivo de devaluar las armas nucleares, respaldando los esfuerzos de no proliferación con la adopción de medidas significativas en pos del desarme. Por consiguiente, en principio, la política estadounidense va por buen camino. El problema radica en la implementación.

Los esfuerzos estadounidenses para disuadir el terrorismo, incluso a través de la política nuclear, solo pueden tener éxito si obtienen apoyo internacional generalizado e incondicional. Estados Unidos no puede tener la esperanza de lograr ser invulnerable al terrorismo, a menos que pueda convencer a los demás de que el peligro terrorista es urgente y exige el trabajo conjunto de muchas partes. Aquí es donde la política estadounidense se encuentra con obstáculos. A veces Estados Unidos no es capaz de ceñirse a su propia política; en otras situaciones sus políticas pueden percibirse como una amenaza y complicar las relaciones interestatales.

Pakistán es un país que expone las limitaciones de la política nuclear estadounidense. A pesar de que existen numerosas pruebas de que Pakistán ha estado implicado en la proliferación nuclear -y que el ejército y la Dirección de Inteligencia Inter-Services, los elementos más influyentes de la estructura estatal de Pakistán, han apoyado y fomentado el terrorismo- dos cuestiones impiden que Estados Unidos tome medidas punitivas significativas. La primera es que Estados Unidos necesita el apoyo pakistaní en la guerra contra Afganistán. La otra es que Pakistán tiene armas nucleares. En consecuencia, Washington ignora en gran medida los peligros asociados con el creciente arsenal nuclear de Pakistán y el apoyo que reciben las organizaciones terroristas desde el interior de ese país, aunque no pueda descartarse la posibilidad de que las armas nucleares lleguen a manos de estos grupos, incluso con complicidad oficial. De esta forma, la política nuclear de Estados Unidos descubre sus límites cuando se topa con un estado con armas nucleares donde proliferan los grupos terroristas. Esto enseña lecciones que no pasarán desapercibidas en otras naciones.

Mientras tanto, Rusia y China consideran amenazante el empeño de Washington en la defensa contra misiles balísticos y su iniciativa Ataque Global Inmediato (cuya necesidad proclama Estados Unidos para defenderse contra la proliferación y el terrorismo). La tensión resultante no solo arruina las posibilidades de que los tres países se enfrenten de manera unida a los peligros nucleares comunes, sino que también legitima los esfuerzos de modernización estratégica de Moscú y Pekín. Además, como Rusia y China buscan corregir el desequilibrio entre su fuerza militar y la de Estados Unidos, crecen las percepciones de amenaza en las naciones menos poderosas. La víctima evidente en todo esto es la seguridad internacional.

Si Estados Unidos debe vencer este tipo de obstáculos, deberá concebir estrategias para dar a otras naciones motivos para cooperar con él. La Revisión de la Postura Nuclear de 2010 dio un primer paso al comunicar que el tamaño del arsenal nuclear de Estados Unidos seguiría disminuyendo y que el papel de las armas nucleares en la seguridad nacional de Estados Unidos también se reduciría. Las Cumbres de Seguridad Nuclear, una iniciativa liderada por Estados Unidos, han hecho mucho para crear conciencia sobre los problemas de seguridad nuclear. Sin embargo, es necesario avanzar más, especialmente si se trata de generar confianza interestatal, un sentido de propósito común entre las naciones y un deseo de trabajar colectivamente.

Un paso importante sería procurar el desarme con el mismo fervor que la no proliferación. En las Conferencias de Revisión del TNP de 2005 y 2010, los estados sin armas nucleares se negaron a asumir compromisos de no proliferación adicionales, a menos que se dieran pasos significativos en pos del desarme, por lo que poco se logró. El desarme nuclear en sí mismo requiere abordar temas tan polémicos como la defensa contra misiles balísticos, los desequilibrios en las armas convencionales y la militarización del espacio ultraterrestre. Es posible que estas cuestiones no se relacionen directamente con la disuasión del terrorismo nuclear, pero abordarlas adecuadamente creará un entorno en el que la disuasión puede funcionar mejor.

La proliferación y el terrorismo nucleares son un peligro para toda la humanidad. No son solo responsabilidad de Estados Unidos. Sin embargo, Estados Unidos ha marcado el rumbo durante mucho tiempo en las cuestiones nucleares y, en el ámbito nuclear, la seguridad nacional está íntimamente ligada a la seguridad internacional. El enfoque de Washington frente a los peligros nucleares encontraría amplia aceptación si fuera más inclusivo y si Estados Unidos lograra encontrar soluciones jurídicas y políticas para los retos nucleares, en lugar de depender tan fuertemente de la estrategia militar.

Si pidieran a académicos expertos en estrategia y seguridad de Islamabad que evaluaran cómo la disuasión de ataques terroristas a través de la política nuclear de EE.UU. repercute sobre la seguridad, los esfuerzos de no proliferación y las iniciativas de desarme, la mayoría de las respuestas probablemente se centrarían en las incertidumbres inherentes a la política de EE.UU. Por ejemplo, determinados aspectos operativos de la lucha contra el terrorismo mediante la disuasión nuclear no están nada claros: ¿cómo Estados Unidos determinaría que un estado fue cómplice de un acto de terrorismo nuclear? ¿Cómo se evitarían los errores de cálculo y los juicios erróneos? Pero la verdad es que muchos estudiosos de Pakistán nunca han considerado seriamente las implicaciones de la Revisión de la Postura Nuclear de EE.UU de 2010, y los debates al respecto han sido más bien insignificantes.

A mi juicio, disuadir los ataques terroristas dejando abierta la posibilidad de usar armas nucleares representa una desproporción considerable entre los fines políticos y los medios operativos. La brecha es de hecho tan amplia que dicha política parece ineficaz como elemento de disuasión. Sin duda el valor de las armas nucleares para disuadir amenazas asimétricas es difícil de comprobar empíricamente. Ahora bien, las armas nucleares no hicieron nada para prevenir los atroces ataques terroristas cometidos contra Estados Unidos en 2001 y Gran Bretaña en 2005.

La Revisión de la Postura Nuclear afirma que Estados Unidos está trabajando para reducir la relevancia de las armas nucleares en los asuntos internacionales, pero esta reducción no puede discernirse claramente en la política misma. Por el contrario: vincular la disuasión nuclear al terrorismo sobrevalora la eficacia de la disuasión y, desde una perspectiva exterior, parecería servir únicamente para reafirmar el valor que la política de seguridad de los EE.UU. otorga a las armas nucleares. Se crean así serios desafíos para los partidarios de la no proliferación y el desarme en estados que cuentan con pequeños arsenales nucleares y, en ese sentido, menoscaba el régimen de no proliferación existente.

Por lo tanto, si la política de EE.UU. sobre disuasión nuclear contribuye poco a tal fin, y menos aún a la seguridad internacional, ¿qué comprendería un enfoque más eficaz? En esencia, implicaría negar el acceso a los materiales delicados, amenazando a su vez con usar el poder militar convencional contra los estados que ayuden a los terroristas. Este sería el enfoque correcto, no solo desde la perspectiva de la disuasión, sino también de la no proliferación. Si bien no lograría persuadir a estados con pequeños arsenales nucleares a desarmarse, por lo menos debilitaría el valor simbólico de las armas nucleares.

Ninguna amenaza. La Revisión de la Postura Nuclear ha atraído relativamente poca atención en Pakistán debido a que el país se enfrenta a un sinfín de desafíos internos y externos que absorben la atención, en particular la lucha constante contra el terrorismo. Sin embargo, cuando la atención se vuelve hacia las cuestiones nucleares, resuenan algunos temas recurrentes, todos relacionados con la India: el acuerdo de cooperación nuclear entre la India y Estados Unidos de 2008 y sus implicaciones para la no proliferación; la infame doctrina militar de "arranque en frío" de la India (que contempla ataques rápidos de la India contra Pakistán, que no cruzan el umbral nuclear de Islamabad), y el programa de la India de defensa contra misiles balísticos. A su vez, si bien la doctrina militar de Pakistán identifica al terrorismo como el principal problema de seguridad de la nación, el terrorismo nuclear en particular no es un tema que genere demasiado interés.

Cuando los pakistaníes toman en cuenta el terrorismo nuclear, las opiniones difieren en cuanto a la gravedad de la amenaza que representa. Para algunos se trata de una posibilidad inquietante, para otros es un peligro exagerado. No obstante, en Islamabad prevalece el consenso generalizado sobre la necesidad de abordar incluso la más remota posibilidad de terrorismo nuclear. En consecuencia, Pakistán ha respondido afirmativamente a las principales iniciativas de no proliferación: las Cumbres de Seguridad Nuclear, la Iniciativa Global para Combatir el Terrorismo Nuclear, y la Resolución 1540 del Consejo de Seguridad de la ONU (que obliga a los estados a establecer controles nacionales contra la proliferación de armas de destrucción masiva).

En cuanto a las preocupaciones expresadas a menudo por analistas de Estados Unidos y difundidas por los medios de comunicación occidentales de que los terroristas podrían obtener armas o materiales nucleares dentro de Pakistán, Islamabad parece confiar en su capacidad para prevenir cualquier eventualidad en ese sentido. Este hecho, junto con la confianza que se deriva para Pakistán a raíz de su estrecha cooperación con Estados Unidos, impide que los pakistaníes perciban la política de disuasión nuclear de EE.UU. como una amenaza. Las percepciones de amenaza para Pakistán continúan centrándose en otros lugares.

Sin embargo, el desencanto con los Estados Unidos se refleja en gran medida en el discurso popular de Pakistán. Este se centra principalmente en los ataques con aviones no tripulados y las implicaciones de la asociación estratégica entre India y Estados Unidos. La operación que acabó con la muerte de Osama bin Laden provocó preocupación en los medios de comunicación de Pakistán, pero el incidente no parece haber tenido un impacto duradero en la percepción de amenaza del país que presenta Estados Unidos. Además, solo los aficionados especulan sobre los planes de EE.UU. de destruir las armas nucleares de Pakistán o sabotear sus capacidades estratégicas. La literatura académica no se hace eco de dicho alarmismo y los círculos de formulación de políticas no se interesan por esas teorías inverosímiles. Como es de esperar en cualquier estado con armas nucleares, las autoridades pakistaníes hacen hincapié en que Pakistán no cerrará los ojos incluso frente a las amenazas más remotas a su seguridad. No obstante, la política de disuasión nuclear de los EE.UU. no se percibe como una amenaza.

La Revisión de la Postura Nuclear de EE.UU. de abril de 2010 comunica una doctrina nuclear que refleja fielmente las políticas de la administración Obama y presenta importantes innovaciones estratégicas. El informe destaca la necesidad de mantener una capacidad de disuasión nuclear, pero también resta importancia a "la relevancia de las armas nucleares en los asuntos internacionales", y reafirma la intención de reducir el arsenal nuclear de EE.UU.

La nueva doctrina establece que "el papel fundamental de las armas nucleares de Estados Unidos, que continuará mientras existan armas nucleares, es disuadir un ataque nuclear contra los Estados Unidos, nuestros aliados y socios". Sin embargo, Estados Unidos "solo consideraría el uso de armas nucleares en circunstancias extremas, para defender los intereses vitales de Estados Unidos o de sus aliados y socios." Se reduce el papel de las armas nucleares en la disuasión de ataques convencionales, químicos y biológicos, y el documento destaca que el arsenal nuclear que Estados Unidos heredó de la era de la Guerra Fría no es lo suficientemente idóneo para los desafíos que plantean los terroristas y los regímenes hostiles en búsqueda de armas nucleares. Por consiguiente, el documento establece que "es esencial que ajustemos mejor nuestras políticas y postura nucleares a nuestras prioridades más urgentes: la prevención del terrorismo nuclear y la proliferación nuclear."

El compromiso de EE.UU. de "responsabilizar plenamente a cualquier estado, grupo terrorista u otros actores no estatales que apoyen o faciliten los esfuerzos terroristas para obtener o utilizar armas de destrucción masiva" parece significar que Estados Unidos continuará sus esfuerzos para detener la proliferación de ADM a través de todos los medios posibles, inclusive opciones militares, pero tengo la seguridad de que el uso de armas nucleares en este contexto queda excluido. No obstante, el compromiso no afianza la seguridad internacional, dado que las opciones militares que la política contempla probablemente aumenten el número de decisiones unilaterales de Estados Unidos de usar la fuerza contra un estado soberano o un actor no estatal que actúa dentro del territorio de un estado soberano. No contribuye al proceso de desarme (nuclear o no) porque la confianza de EE.UU. en las opciones militares no nucleares supone que las armas convencionales existentes se mejorarán y se desarrollarán otras nuevas, dando así un nuevo impulso a la carrera armamentista global. En cierta medida contribuye a los procesos de no proliferación, al menos en la medida en que su objetivo se correlaciona con esos procesos.

En cualquier caso, estoy seguro de que la política general de EE.UU. expresada en la Revisión de la Postura Nuclear reconoce que las armas nucleares pueden tener una influencia contraproducente en la proliferación de las ADM. Es decir, cuanto más se dependa de las armas nucleares como medio de disuasión, más deseos tendrán otros países de obtenerlas. Por otra parte, en mi opinión el informe deja claro que el presidente Obama y su administración se dan cuenta de que las armas nucleares no pueden resolver los problemas fundamentales del siglo XXI: la proliferación de armas de destrucción masiva, el terrorismo, los conflictos regionales y la migración masiva de refugiados a consecuencia de los mismos, las guerras cibernéticas, el crimen organizado y el tráfico ilícito de drogas. La reducción del papel de las armas nucleares en las políticas de seguridad de EE.UU. es absolutamente positiva.

Sin embargo, hay otra cara de la moneda. La Revisión de la Postura Nuclear omite actualizar las políticas con respecto al despliegue y la modernización de las fuerzas nucleares y su infraestructura y, de hecho, el enfoque de la revisión de la postura en cuanto a la modernización asegura que las fuerzas nucleares continuarán siendo un instrumento central de la estrategia de seguridad nacional de EE.UU. en las próximas décadas.

En cuanto al despliegue, el informe no contiene cambios sustanciales en la estructura de la fuerza nuclear de EE.UU. -bombarderos, misiles balísticos intercontinentales y misiles balísticos lanzados desde submarinos- o en su estado de alerta, y señala un enfoque más bien agresivo en cuanto a la modernización. Establece que Estados Unidos tiene previsto desarrollar y desplegar una nueva generación de sistemas vectores de armas nucleares en las próximas dos décadas, incluyendo submarinos de misiles balísticos y misiles de base terrestre; reemplazará los bombarderos con capacidad nuclear existentes por el avión furtivo F-35 Joint Strike Fighter; estudiará si será necesario reemplazar los misiles de crucero lanzados desde el aire existentes y, en tal caso, cómo lo hará; no aceptará límites en relación con su programa de defensa contra misiles; y preservará las opciones para el despliegue de misiles provistos de armas convencionales. En un informe posterior de la Casa Blanca al Senado en relación con la ratificación del nuevo tratado START se puso de manifiesto que "durante la próxima década, Estados Unidos invertirá más de 100 mil millones de dólares en sistemas de vectores nucleares para mantener las capacidades existentes y modernizar algunos sistemas estratégicos."

La Revisión de la Postura Nuclear también informa que se trabajará para prolongar la vida de la ojiva W-76 del misil balístico de base submarina, la bomba B-61, desplegada en bombarderos, y la ojiva W-78, desplegada en misiles de base terrestre. Si bien en la revisión se afirma que el trabajo "no apoyará nuevas misiones militares o dispondrá nuevas capacidades militares", la extensión de vida de la W-76 aumenta de hecho la capacidad para acertar blancos difíciles. Además, la capacidad militar no solo depende de las ojivas, y las mejoras a los sistemas de vectores se continúa realizando, por ejemplo en relación con los objetivos, el comando y control del F-35.

Mientras tanto, se planifican importantes inversiones en las instalaciones de fabricación de armas, supuestamente como protección contra futuras reducciones de ojivas nucleares desplegadas y sin desplegar. La administración planea gastar 80 mil millones de dólares hasta el año 2020 en el complejo de armas nucleares, además de los 100 mil millones de dólares destinados a sistemas de vectores.

Creo que tanto Estados Unidos como Rusia y todos los otros estados nucleares de hecho o de derecho, deben hacer frente a las amenazas y desafíos reales del siglo XXII, modernizando sus estrategias nucleares más allá del tipo de medidas previstas en la Revisión de la Postura Nuclear de 2010. El énfasis principal de esta modernización se daría a través de un par de transiciones: alejarse de los enfoques individuales en relación con amenazas locales y regionales emergentes y acercarse a los enfoques colectivos y, a su vez, distanciarse del control "positivo" sobre las armas nucleares, que hace hincapié en la habilidad para utilizar las capacidades nucleares con rapidez, y dirigirse hacia el control "negativo", que se centra en la prevención del uso accidental o no autorizado de armas nucleares o su captura por parte de terroristas.

Estados Unidos y otros países podrían ayudar a llevar a cabo estas transiciones y contribuir a su vez a la no proliferación y a minimizar las amenazas terroristas, si adoptaran algunas medidas específicas. Los arsenales de armas nucleares deberían consolidarse y hacerse más seguros. A su vez, deberían ponerse en práctica mecanismos más confiables de salvaguardias. Deberían reducirse las ojivas desplegadas con fines operativos y los sistemas de vectores. Debería aumentarse el tiempo necesario para lograr capacidad de combate de las fuerzas nucleares, a un lapso de entre 24 y 72 horas. Las fuerzas convencionales deberían estar preparadas para participar en el combate durante las primeras 24 a 72 horas de un conflicto, hasta que el enemigo sea derrotado o la capacidad nuclear esté plenamente establecida. El comando, el control y los sistemas de alerta temprana deberían estructurarse de manera que puedan coordinarse adecuadamente los esfuerzos de combate durante las primeras etapas de un conflicto, mientras que el control de las fuerzas nucleares se desplaza de lo negativo a lo positivo. Es mediante este tipo de medidas que podría de verdad reducirse la relevancia de las armas nucleares en los asuntos internacionales.