En el orden nuclear ¿cuál debe ser el rol de China?

Las crecientes capacidades chinas en materia económica y militar pueden haber aumentado las expectativas en Estados Unidos. Sin embargo, el Partido Comunista de China tiene una visión más modesta sobre su capacidad para abordar los problemas geopolíticos, inclusive el problema del desarme nuclear.

Límites al crecimiento. El Gobierno chino es responsable del bienestar de casi un quinto de la humanidad. Según el Banco Mundial, China se encuentra en el lugar n.° 71 entre todas las naciones en el producto bruto interno por persona. Para los dirigentes niños, el enorme tamaño de su población limita considerablemente las capacidades económicas de la nación. Desearían que sus homólogos en Estados Unidos fueran más comprensivos.

Las limitaciones demográficas a las posibilidades económicas chinas a largo plazo llevaron al Partido Comunista de China a fijar los gastos militares en aproximadamente el 2 por ciento del PBI; porcentaje que ha mantenido desde 1988. Las tasas relativamente altas de crecimiento económico anual han permitido incrementos anuales correspondientes en gastos militares, pero a medida que la economía china madura y se retrasa su tasa de crecimiento, es probable que los gastos militares corran la misma suerte.

Una obligación, no un lujo. Los dirigentes chinos son conscientes de que su participación en las negociaciones internacionales sobre el control de armas nucleares no implica que deba lograrse un determinado nivel de desarrollo económico o militar. Entienden que es obligatoria conforme a las estipulaciones del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). La obligación más importante que asumió China al adherir al TNP en 1992, que comparte con las otras cuatro naciones (Estados Unidos, Rusia, Reino Unido y Francia) a las que se permitió temporalmente conservar las armas nucleares, es «llevar a cabo las negociaciones de buena fe» para un «tratado sobre el desarme general y completo».

Se mire por donde se mire, China no está cumpliendo esta obligación. Ninguno de los Estados con armas nucleares lo está. La negociación exitosa del Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares -que quedó abierto a la firma en 1996- es la última medida considerable en pos del desarme adoptada por los Estados poseedores de armas nucleares. China todavía se niega a ratificar el tratado. Los expertos chinos en control de armas dicen que su Gobierno está esperando a que Estados Unidos lo ratifique primero (EE. UU. lo firmó pero el Senado no lo ha confirmado), lo que sugiere que los dirigentes chinos tienen poco interés en cumplir un rol más activo al abordar el problema del desarme nuclear.

Es una pena. China tiene un arsenal nuclear relativamente pequeño que mantiene fuera de alerta. Sus dirigentes siguen comprometidos con la política de renuncia al primer uso que China anunció tras su primer ensayo nuclear. Estas políticas dan derecho a China a reivindicar un rol de liderazgo en el control internacional de las armas nucleares.

Liderar o perder. Es posible que los dirigentes chinos no se hayan dado cuenta de que su enfoque pasivo con respecto al desarme nuclear supone un problema diplomático creciente. Los analistas de defensa y responsables de la adopción de políticas en Washington, Tokio y otras capitales nacionales sospechan que China no quiere desempeñar un rol más activo en las conversaciones multilaterales para el desarme nuclear porque se está preparando para fortalecer su arsenal nuclear, poner a sus fuerzas nucleares en situación de alerta máxima, o modificar la política de renuncia al primer uso del país. El Gobierno chino se niega firmemente a hablar sobre el tamaño, la composición o las operaciones de sus fuerzas nucleares, alentando así las sospechas. Los analistas chinos de control de armas nucleares afirman que el silencio de China es una política constructiva porque la incertidumbre que genera permite a Pekín disuadir un ataque nuclear sin aumentar el tamaño o el nivel de alerta de sus fuerzas nucleares. Esto puede ser cierto. Sin embargo, sea lo que sea que beneficie a China a consecuencia de fomentar las dudas sobre sus capacidades nucleares, viene a costa de la creciente preocupación internacional sobre las intenciones de Pekín.

Aunque la obligación de China de participar en las iniciativas para el desarme de buena fe no se vincula a su nivel de desarrollo, existe una conexión entre las cada vez mayores capacidades económicas y militares chinas y la creciente preocupación internacional sobre las ambiciones de sus dirigentes. Las prolongadas disputas territoriales entre China y sus vecinos se están complicando a medida que Pekín se vale de una mayor presión económica y fuerza militar al insistir en sus reclamaciones de soberanía. Los Estados sin armas nucleares destinatarios de esta presión se sienten intimidados por las capacidades nucleares chinas y, lo que es más importante, la preocupación de los vecinos no nucleares de China es un factor importante en las deliberaciones de Washington sobre sus propias fuerzas nucleares. Los funcionarios de defensa estadounidenses se oponen a las propuestas de declaración de una política de renuncia al primer uso, suspensión del estado de alerta o reducción de las fuerzas nucleares de EE. UU., en parte debido a la preocupación de que estos cambios perjudiquen la credibilidad de las garantías de Washington para con sus aliados asiáticos. La falta de transparencia de China sobre el tamaño, la composición y las operaciones de sus fuerzas nucleares, sin importar qué tan bien intencionada sea, dificulta a los defensores del control de armas nucleares de Estados Unidos la superación de la oposición oficial.

Los tiempos han cambiado. Mao Zedong, Zhou Enlai, y los otros fundadores de la República Popular decidieron desarrollar armas nucleares en una época en la que creían que el mundo estaba inmerso en una lucha revolucionaria que podría desencadenar una guerra mundial. El Partido Comunista de China ya no cree que esta sea la situación internacional. El informe del 18.° Congreso del Partido en 2012 describe un mundo cada vez más multipolar, interdependiente y estable en el que China ya no podría seguir necesitando las armas nucleares.

En este mundo, las armas nucleares chinas son de alguna forma una carga. Mientras que los dirigentes en Pekín afirman que procuran lograr una distribución más equitativa de la autoridad e influencia nacionales en este nuevo mundo multipolar, muchos analistas y funcionarios estadounidenses interpretan que las iniciativas chinas para lograr este equilibrio son un malicioso intento para desplazar a Estados Unidos como líder global. Sostienen que la defensa de China de sus reclamaciones de soberanía es un presagio de sus ambiciones nacionales agresivas, y advierten que para China la posesión de armas nucleares es una condición sine qua non del liderazgo global.

Una recomendación. Si China realmente ve al mundo tal como se describió en el Congreso del Partido, Pekín podría adoptar varias medidas para consolidar el surgimiento de un mundo así. Una de ellas sería desempeñar un rol más activo en las negociaciones internacionales para el control de las armas nucleares. Otra, más drástica, sería la decisión unilateral de desarme.

La voluntad de efectuar el desarme debilitaría los argumentos de los escépticos que consideran a China un asesor en procura de la hegemonía regional o global. Daría un enorme impulso al prestigio internacional de China, volvería a equilibrar las relaciones internacionales y transformaría las percepciones internacionales sobre las reclamaciones chinas de soberanía. Una China no nuclear podría presionar con más eficacia a otros Estados con armas nucleares para que siguieran su ejemplo. A su vez, sin armas nucleares, finalmente recibiría de Washington la garantía de renuncia al primer uso que ha procurado en las conversaciones bilaterales sobre estabilidad estratégica.

Probablemente China tenga más para ganar al deshacerse de sus armas nucleares que al mantenerlas, modernizarlas o ponerlas en alerta. Puesto que los dirigentes chinos intentan volver a equilibrar las relaciones internacionales en lo que describen como una era nueva y cooperativa de interdependencia multilateral, la eliminación de las armas nucleares de China es una opción estratégica que merece ser considerada seriamente.

 

Como consecuencia natural de la creciente riqueza y poder chinos, Pekín cada vez adquiere más importancia en la gestión del orden nuclear global. Ahora bien, esta transición se da en un momento en que el propio orden nuclear se enfrenta a graves problemas. Durante dos décadas la Conferencia de Desarme no ha llevado a cabo ninguna negociación multilateral importante sobre el control de las armas nucleares. La amenaza de proliferación nuclear continúa aumentando. A su vez, el rol de las armas nucleares está adquiriendo más importancia en las estrategias de seguridad nacionales de algunas potencias poseedoras de armas nucleares.

China puede cumplir una importante función para el fortalecimiento del orden nuclear sonsacando a otras naciones, en particular a Corea del Norte y Pakistán, para que cooperen más. Sin embargo, para ello Pekín debería apartarse de su enfoque actual sobre el multilateralismo, que es defensivo y estrictamente nacionalista, para adoptar en su lugar un enfoque más amplio, con la finalidad de promover los intereses globales comunes al mismo tiempo que se garantizan los propios intereses nacionales de China.

Un descubrimiento. Los problemas que aquejan actualmente al orden nuclear no son todos culpa de China. Aun así, Pekín parece no comprender totalmente las consecuencias para su propia seguridad de un régimen de no proliferación debilitado. Todas las grandes potencias se benefician al asegurar la no difusión de las armas nucleares; la no proliferación responde a los propios intereses. Sin embargo, esta también redunda en beneficio del interés común. Fue este descubrimiento el que llevó a la Unión Soviética a apoyar activamente el establecimiento del régimen de no proliferación global y a colaborar con Estados Unidos para fortalecerlo. Hasta ahora parecería que los dirigentes chinos no han hecho este descubrimiento.

Es una obviedad que todos los Estados procuran promover sus propios intereses, y el multilateralismo es una forma de hacerlo. Las grandes potencias tienen mucha más capacidad que otras naciones para promover sus propios intereses, pero por lo general entienden que pueden cumplir sus objetivos con más eficacia a través de iniciativas multilaterales que alineen sus intereses individuales con el interés común. Aun cuando el «interés común» pueda acomodarse para favorecer a las grandes potencias, puede igualmente obtener un amplio apoyo si también se deja cierto espacio para las inquietudes de otras naciones. Esta es la razón por la que Estados Unidos tomó el camino multilateral, a través del Tratado de No Proliferación Nuclear, para prevenir la difusión de las armas nucleares. El tratado es abiertamente discriminatorio en la distribución de beneficios. Aun así, Washington pudo convencer a otros de que la amenaza de la proliferación nuclear indiscriminada era más importante que la naturaleza injusta del tratado. Es verdad que Estados Unidos eligió un largo camino para la consecución de sus objetivos, pero la adopción del multilateralismo fue probablemente lo más sencillo a largo plazo.

Este es el tipo de lógica que China deberá internalizar. El poder de China ha aumentado pero paradójicamente en Pekín todavía no se han dado suficiente cuenta de la importancia del liderazgo en materia normativa. China aún aborda el orden nuclear global con un nacionalismo estrecho y defensivo, es decir, China utiliza el poder para defender sus propios intereses, en lugar de contribuir a los intereses de todos los miembros de la comunidad internacional atendiendo a la vez también a sus propios intereses. Mientras las políticas chinas continúen ligadas a sus estrictos intereses privados, en el orden nuclear global se mirará con sospecha a Pekín y para China será difícil disfrutar de toda la magnitud de su poder.

Medidas concretas. China puede evitar este tipo de desenlace si desempeña un papel mucho más activo en tres áreas. En primer lugar, puede trabajar para fortalecer el inestable orden de no proliferación. En segundo lugar, puede promover acuerdos en la Conferencia sobre Desarme. En tercer lugar, puede unirse totalmente a la búsqueda de enfoques y planteamientos para hacer frente a los nuevos riesgos para la seguridad internacional, como los que implican las amenazas espaciales y cibernéticas.

Pekín podría empezar retirando su escudo protector de Corea del Norte, un país cuya terquedad supone una amenaza para el régimen de no proliferación así como para la seguridad a largo plazo de China. En su momento China cometió el error de ayudar a un proliferador, Pakistán, a adquirir armas nucleares. Esto llevó a India a volver a iniciar un programa de armas nucleares que había abandonado. A la larga, las consecuencias para China fueron negativas.

China está repitiendo este error al permitir a Corea del Norte burlarse de las iniciativas internacionales para la eliminación de su programa de armas nucleares. A pesar de que la ira -y cosas peores- de Pyongyang se han centrado en Corea del Sur y Japón, estos países hasta ahora no han respondido construyendo sus propios arsenales nucleares. Sin embargo, se han acercado a Estados Unidos, estrechando una alianza que irrita a Pekín. Si Estados Unidos se debilitara demasiado como para no poder cumplir sus compromisos para la seguridad en la región, Seúl y Tokio verían aumentados los incentivos para desarrollar formas alternativas para garantizar su seguridad, que posiblemente incluirían armas nucleares.

Probablemente ya es demasiado tarde para lograr que Corea del Norte vuelva a estar del lado de los no proliferadores, pero China todavía podría apaciguar los ánimos en la región prestando más apoyo a las iniciativas internacionales para moderar la conducta de Pyongyang. Si China reforzara el consenso internacional sobre Corea del Norte en lugar de proteger a Pyongyang, podría fortalecer tanto el régimen de no proliferación como su propia seguridad.

China también podría hacer más para promover los acuerdos y el consenso en la Conferencia sobre Desarme. En particular, podría intentar convencer a Pakistán de que permita que avancen las negociaciones. El punto muerto de la conferencia se debe principalmente a los desacuerdos en torno a si el Tratado de prohibición de la producción de material fisible debería regir solamente para la producción futura de material fisible o si también deberían rendirse cuentas sobre los arsenales existentes. Aparentemente China estaría a favor de la primera opción, pero en todo caso Pekín estaría bien posicionado para encontrar un término medio entre las partes enfrentadas, si decide hacerlo. Esto no solo permitiría seguir adelante con el Tratado de prohibición de la producción de material fisible, sino que también destrabaría el potencial más amplio de la conferencia moribunda.

Por último, China podría contribuir al avance del debate estancado sobre las amenazas emergentes, como las relacionadas con el espacio y la cibernética, en especial las primeras. China, como nueva potencia espacial, puede entender la ansiedad de los países en desarrollo preocupados por los acuerdos de control de armas que podrían dejarlos fuera del uso del espacio ultraterrestre y también por ser objeto de daños colaterales a medida que se acalore la competencia espacial. Los movimientos anteriores de China no se meditaron bien; la prueba de un misil antisatélite que llevó a cabo en 2007 fue desacertada por muchas razones. Aun así, el espacio es un terreno que pide a gritos el liderazgo internacional. China puede hacer una contribución importante.

El desorden actual del terreno nuclear ofrece a China la oportunidad de demostrar su liderazgo normativo multilateral a la vez que promueve su propia seguridad. Sin embargo, para aprovechar esta oportunidad Pekín deberá asimilar una sencilla verdad: China no puede volverse más segura provocando la inseguridad en otras naciones.

 

El espectacular crecimiento económico de China de las últimas tres décadas junto con el creciente estatus internacional del país han generado grandes expectativas sobre la contribución que Pekín puede hacer a los programas globales y regionales para el desarme y la no proliferación nucleares. En algunos momentos estas grandes expectativas han causado insatisfacción con la cartera actual de China en materia de desarme y no proliferación. De hecho, la prensa internacional ha sido muy crítica con China, por ejemplo, sobre la cooperación nuclear de Pekín con Pakistán (The Diplomat), las ventas secretas de chinos de artículos prohibidos a Irán (Newsweek), y la reticencia de Pekín a sancionar las provocaciones nucleares de Corea del Norte (The New York Times). Para sus críticos China ha sido tanto un proliferador consecuente como un polizón en (o incluso una traba para) las iniciativas globales en pos de la no proliferación.

Sin embargo, estas críticas son engañosas y sencillamente no son objetivas. Lo cierto es que, desde fines de la década de los ochenta, China ha sufrido una transformación dramática en su política de no proliferación y la implementación de la misma. No hay dudas de que hace décadas China mostraba escepticismo acerca de los beneficios de la no proliferación. No obstante, en la actualidad Pekín es un actor proactivo en casi todos los principales tratados y regímenes de no proliferación. Pekín puede haber fracasado hasta ahora en alcanzar la calidad de miembro en el Régimen de Control de la Tecnología de Misiles, pero ha observado, no obstante, las directrices y listas de control del régimen. China demostró su creciente interés en la no proliferación cuando, en 1997, suspendió las transferencias de reactores nucleares y tecnologías de misiles a Irán. Pekín ha investigado a las organizaciones y personas físicas chinas sobre las que existen sospechas de contribuir con los programas nucleares de otros países. Es más, para terminar con las lagunas que han permitido a personas y empresas de propiedad privada chinas cometer actividades de tráfico ilícito, Pekín ha creado nuevos mecanismos legales y administrativos que intensifican los controles a las exportaciones y sancionan las exportaciones de artículos prohibidos.

China participa también activamente en las iniciativas multilaterales para hacer frente a los problemas de proliferación. Ha asumido un rol destacado en las conversaciones a seis bandos sobre el programa nuclear de Corea del Norte. Pekín jugó un papel excepcionalmente constructivo en las maratónicas negociaciones que llevaron al acuerdo nuclear con Irán. China ha apoyado las resoluciones de la ONU sobre los programas nucleares de Irán y Corea del Norte. China fue sumamente importante para la extensión indefinida del Tratado de No Proliferación Nuclear y las negociaciones para el Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares. China ha sido un país clave en la defensa de las normas del tratado y del Grupo de Suministradores Nucleares.

A pesar de todo esto, China todavía puede mejorar la implementación de sus crecientes obligaciones. China continúa en medio de una grandísima transformación social y económica. Se enfrenta a enormes desafíos en la implementación de las políticas gubernamentales en general, no solo en materia de no proliferación. La implementación total de los objetivos nacionales de no proliferación requerirá el fortalecimiento de los marcos legales, estructuras institucionales y procedimientos de personal. Es más, los controles eficaces de las exportaciones requieren formación y conocimientos técnicos en un gran número de empresas estatales y privadas. Lleva tiempo y trabajo implementar todo esto. China ha adoptado medidas para abordar estos desafíos al llevar a cabo, por ejemplo, cursos conjuntos de formación con otros países.

Sin embargo, Pekín tiene otras oportunidades para afianzar su papel en materia de no proliferación. Por ejemplo, podría desempeñar un rol más activo en relación con los problemas de proliferación nuclear y de misiles en la península coreana, cuestión que tiene profundas repercusiones para la estabilidad del noreste de Asia y para la propia seguridad de China.

Antes de fines de la década de los noventa, cuando China era el único Estado con armas nucleares en Asia, Pekín procuraba conseguir sus objetivos de no proliferación a su propia manera: sin lanzar amenazas nucleares, sin colocar armas nucleares en el territorio de otros países, sin extender el paraguas nuclear a otras naciones, y contando con las armas nucleares solo para disuadir los ataques nucleares. En la actualidad, dada la transformación del panorama geopolítico alrededor de la periferia China, así como su creciente influencia internacional, Pekín ha llegado a apreciar la no proliferación nuclear más que en los años anteriores. Evitar que otros Estados posean armas nucleares redunda claramente en beneficio de los intereses nacionales actuales de China, y la no proliferación debería continuar ocupando un lugar destacado en el programa político de Pekín. En los próximos años, con una capacidad consolidada y una mayor influencia, China tendrá un peso mayor en la adopción de normas regionales y globales, y probablemente se convertirá en un actor activo y responsable en materia de desarme y no proliferación nucleares.