¿Es un banco de combustible nuclear una buena inversión?

By Ta Minh Tuan (ES), Khaled Toukan (ES), Ramamurti Rajaraman (ES), September 5, 2013

Entre los retos fundamentales que enfrenta el proyecto de la no proliferación se encuentra el hecho de que el uranio altamente enriquecido, y apto para el armamento nuclear, puede ser producido en las mismas instalaciones que fabrican uranio poco enriquecido para los reactores civiles. Una manera de abordar este problema sería ofrecer a las naciones el abastecimiento garantizado de uranio poco enriquecido mediante un banco de combustible. Pero entre los países que son clientes potenciales, no ha habido un entusiasmo generalizado a favor de un banco de combustible. A continuación, Ta Minh Tuan de Vietnam, Khaled Toukan de Jordania y Ramamurti Rajaraman de la India abordan la pregunta: "Desde el punto de vista del cliente, ¿cuáles son las ventajas y desventajas de un banco internacional de combustible nuclear para abastecer a los países en desarrollo con uranio poco enriquecido?"

Nota del editor: Esta introducción fue actualizada el 26 de septiembre de 2012 para corregir los detalles sobre la estructura de los bancos internacionales de combustible.

Round 1

A pesar de los reparos, los bancos de combustible son prometedores

By Ramamurti Rajaraman (ES) | Sep 5, 2013

La idea de establecer un banco de combustible para uranio poco enriquecido (LEU, por sus siglas en inglés) fue concebida ya desde el programa del presidente Dwight Eisenhower, "Átomos para la Paz". La idea principal detrás de un banco de combustible en ese entonces era fomentar que las naciones adopten programas civiles de energía nuclear. Pero debido a las tensiones de la Guerra Fría, se logró muy poco avance en la idea de un banco de combustible hasta el comienzo del nuevo milenio. Con los años , la motivación principal para establecer un depósito para el LEU cambió hacia la no proliferación nuclear: A los signatarios del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) se les permite mantener instalaciones de enriquecimiento para los programas pacíficos de energía nuclear, pero estas mismas podrían ser utilizadas para producir uranio apto para armamento nuclear.

Puede que este tema de no proliferación sea un motivo por el cual las propuestas de un banco de combustible no sean populares entre muchas de las naciones clientes potenciales. Debido a que la mayoría de los Estados sin armamento nuclear en el mundo desarrollado ya mantienen, o bien tienen acceso a plantas de enriquecimiento — como por ejemplo, a través de Urenco, un consorcio de propiedad británica, holandesa y alemana — los clientes más probables del banco de combustible son las naciones en desarrollo. Muchos de estos países, que poco a poco están saliendo de la categoría "en desarrollo", en términos tanto económicos como tecnológicos, ahora se sienten listos para adquirir y operar reactores nucleares. Les atrae la energía nuclear en parte porque sus requisitos de electricidad han aumentado y en parte porque les gustaría demostrar su capacidad tecnológica emergente.

Pero desde el punto de vista ideológico y estratégico, las naciones en desarrollo suelen ver las propuestas para un banco de combustible con recelo — como un ejemplo más de los poseedores de armamento nuclear intentando dejar fuera del club a los no poseedores (como el TNP mismo). Muchos de los países en desarrollo que sufrieron durante la era colonial, son propensos a interpretar las iniciativas occidentales, a veces de manera justificada y a veces por paranoia instintiva, como intentos por parte de ex-opresores de mantenerlos relegados en materia tecnológica y militar.

En términos más concretos, algunos países en desarrollo temen que un banco de combustible que sea propiedad o controlado por un bloque de potencias o una sola nación decidiera no proporcionar combustible a un país específico por razones geopolíticas. Esto es, el LEU podría ser usado como una herramienta de chantaje político — algo con lo cual los productores de combustible nuclear podrían forzar a los compradores a cooperar con ellos.

Estos temores podrían ser mitigados dado que dos propuestas de bancos de combustible — uno que ya está surtido de uranio (aunque, a mi saber y entender, todavía no tiene clientes) y el otro que ya está en las etapas avanzadas de desarrollo — gozan de una imagen internacional fuerte, a pesar de que se originaron de las dos superpotencias de la Guerra Fría. En marzo de 2010, el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) firmó un acuerdo con Rusia para establecer reservas de LEU en el Centro Internacional de Enriquecimiento de Uranio en Angarsk, Rusia. Esta instalación fue inaugurada en diciembre de 2010 y surtida con uranio. Este banco de combustible se gestiona internacionalmente y está abierto a los Estados miembros del OIEA que sufran de una "interrupción no comercial del abastecimiento". Es el primer repositorio global de LEU en la Historia.

De forma similar, en el 2006, la Iniciativa por la Amenaza Nuclear (NTI, por sus siglas en inglés), con el respaldo del inversionista Warren Buffet, se comprometió a dar $50 millones al OIEA para establecer el banco de combustible, con la condición de que las naciones se comprometan en conjunto a contribuir $100 millones. El dinero provino de la Unión Europea, Estados Unidos, Kuwait, Noruega y los Emiratos Árabes Unidos, y el OIEA aprobó la idea de la NTI en diciembre de 2010. Bajo la versión actual del plan, el repositorio estaría ubicado en Kazajistán, pero el OIEA mantendría el control total del sitio, al igual que la propiedad del material nuclear ahí almacenado. Se espera que la instalación se abra a finales de 2013. Quizá los altos niveles de control del OIEA sobre las instalaciones rusas y kazajas responderán a los temores tradicionales de los países en desarrollo, de que serán discriminados.

Una característica adicional de estas dos instalaciones propuestas — una que es impopular entre algunos clientes potenciales — es un límite sobre la cantidad de combustible que puede ser comprado de estos repositorios. La instalación en Rusia almacena 120 toneladas métricas de LEU, suficiente para alimentar un reactor de agua liviana de 1000-megavatios por más de cuatro años. En la instalación kazaja propuesta , se espera almacenar 60 toneladas métricas. Esta capacidad modesta es coherente con la opinión del OIEA que un banco de combustible es pensado sólo para emergencias; un banco de combustible deberá ser utilizado sólo cuando los negociaciones del mercado hayan fallado. Sin embargo, esta condición muy razonable, que pretende proteger los intereses del sector privado existente de productores de LEU, decepciona a algunas naciones que podrían haber esperado obtener combustible nuclear barato de un banco de combustible.

Pero existe el temor de que un banco de combustible llegara a ser una manera de presionar a los países sin armamento nuclear en el mundo en desarrollo a que compren todo su combustible en el mercado abierto o mediante un banco de combustible, lo que en efecto significaría la renuncia de sus derechos bajo el TNP y los estatutos del OIEA sobre la construcción de plantas de enriquecimiento. Sin embargo, muchos países en desarrollo no están dispuestos a renunciar a su derecho al enriquecimiento. Brasil empezó a enriquecer uranio para propósitos civiles en el 2009, y naciones tales como Argentina y Sudáfrica han planeado hacer lo mismo. Este afán por enriquecer deriva en parte de las preocupaciones sobre la seguridad energética, pero también en algunos casos de consideraciones comerciales. Reservas considerables de uranio yacen en algunos de los Estados sin armamento nuclear, y algunos de estos tienen suficientes capacidades tecnológicas para construir instalaciones de enriquecimiento. Estos países podrían aumentar el valor de su uranio al enriquecerlo para venderlo como combustible. Si las propuestas de un banco de combustible llegaran a desalentar a las naciones a que construyan plantas de enriquecimiento, éstas podrían interferir con lo que estos países consideran una oportunidad comercial legítima.

A pesar de estas preocupaciones, los bancos de combustible podrían resultar beneficiosos para las naciones en desarrollo que están interesadas en la energía nuclear pero no en el armamento nuclear. Con una autoridad internacional creíble como el OIEA, garantizando la disponibilidad de LEU, tales países podrían construir sus reactores nucleares sin tener que construir una instalación cara de enriquecimiento. De todas formas, estas instalaciones pueden llegar a requerir una docena de reactores para absorber el combustible producido, pero la mayoría de las naciones clientes potenciales del banco de combustible necesitan un reactor, máximo dos. Sus requisitos eléctricos no exceden lo que pueden proporcionar uno o dos reactores, y sus redes eléctricas no tienen la capacidad de absorber más.

Se han hecho grandes esfuerzos y otorgado financiamiento importante para establecer los bancos de combustible. Espero que suficientes naciones lo aprovechen para justificar la inversión.

Para un banco de combustible, la equidad es fundamental

By Khaled Toukan (ES) | Sep 5, 2013

La idea fundamental detrás de un banco internacional de combustible es que pondría a disposición de los estados signatarios, de manera confiable y no discriminatoria, el abastecimiento de emergencia de uranio poco enriquecido a precio de mercado. Los Estados que decidan ser miembros del banco de combustible, confiarían en que el acceso al combustible usado en reactores no sería interrumpido. A cambio, ellos renunciarían a su derecho de enriquecer uranio y reprocesar el combustible gastado por su cuenta. Dicho acuerdo podría ser adecuado para una serie de Estados. Pero para otros, distaría de ser ideal.

Algunas naciones podrían albergar varias objeciones a un banco de combustible. Primeramente, un banco de combustible podría garantizar el abastecimiento de combustible poco enriquecido a precio de mercado, pero no proporcionaría protección en contra de la volatilidad de precios. Se diseñaría el banco de combustible de manera de proporcionar combustible sólo cuando se presentara la necesidad — esto es, cuando ocurrieran interrupciones en la cadena normal de abastecimiento de combustible nuclear. Pero cualquier interrupción de esta índole implicaría precios de mercado más altos, por lo tanto la existencia de un banco de combustible no evitaría el consiguiente aumento delcosto de generación de electricidad. (Sin embargo, cabe mencionar que el costo del combustible nuclear representa sólo una pequeña fracción de los gastos totales de operación de una planta nuclear).

Segundo, algunos Estados podrían mostrarse reacios a asociarse a un banco internacional de combustible, alegando que podrían estar expuestos a la imposición de requisitos adicionales a los que exige el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). Los países sobre los que se impondría una moratoria en el establecimiento de nuevas instalaciones nucleares para el enriquecimiento y reprocesamiento del combustible gastado, podrían ver tales restricciones como violaciones a sus derechos soberanos. (Según entiendo, las instalaciones existentes tendrían permiso de operación hasta el final de sus vidas útiles.) Después de todo, si un Estado es parte del TNP, si cumple con todos los requisitos del tratado y accede a un Acuerdo de Salvaguardias que somete sus instalaciones y actividades nucleares a la supervisión internacional, ¿por qué deberían renunciar a su derecho de llevar a cabo los procesos asociados al el ciclo de combustible?

Tercero, los adherentes del tratado podrían considerar que algunos de los requisitos propuestos por el banco de combustible, tales como el hecho de que las naciones clientes deberán ceder su derecho al enriquecimiento doméstico de uranio, interfieren con su capacidad de desarrollar un programa auto-sostenido y económicamente viable de la energía nuclear. Jordania, mi propio país, ha estado interesado en la energía nuclear para alcanzar una mayor independencia energética, garantizar una fuente más segura de combustible, utilizar depósitos autóctonos de uranio y evitar los altos costos de la generación de electricidad con hidrocarburos. Requerir que un país como Jordania renuncie al enriquecimiento doméstico y que en su lugar, dependa de abastecedores internacionales para servicios de enriquecimiento, es pedirle que renuncie a oportunidades significativas de crecimiento económico.

Negarle a los clientes del banco de combustible su capacidad de reprocesar el combustible gastado podría tener el mismo efecto — esto es, la violación de los derechos nacionales, conforme a lo dispuesto en el TNP, para desarrollar programas integrales y pacíficos de energía nuclear. A mi juicio, se debería alentar a los adherentes del tratado al reprocesamiento del combustible gastado, siempre bajo procedimientos estrictos de verificación. Esto permitiría estabilizar el combustible gastado y reducir los desechos ; recuperar los nucleidos que podrían ser útiles para la producción adicional de energía y para aplicaciones médicas e industriales; y llevar a cabo las actividades de investigación y desarrollo, que quizá lleven hacia la mejora de la seguridad y del desempeño de los reactores nucleares. En cualquier caso, restringir tales actividades en los Estados con armamento nuclear, así como a un número selecto de Estados sin armamento nuclear, parecería crear un monopolio injusto en la cadena de abastecimiento del combustible nuclear.

Un banco de combustible no debería negar el apoyo que el TNP garantiza a las naciones que buscan desarrollar un programa pacífico de energía nuclear. Desafortunadamente, el concepto del banco internacional como se está concibiendo actualmente presentaría un carácter discriminatorio. No reconoce el cumplimiento a largo plazoque la mayoría de los Estados signatarios han demostrado con el tratado y, además, vulnera el derecho soberano de estos Estados a desarrollar un programa integral y pacífico de energía nuclear.

Sin embargo, debería ser posible formular la idea de un banco de combustible de tal manera que el cumplimiento con el TNP se vea fortalecido y que los Estados sin armamento nuclear sean premiados por adherira los mandatos del tratado. Muchas de las flaquezas del concepto de banco de combustible, tal como existe actualmente, podrían ser eliminadas, o mejoradas significativamente, si incluyera el principio básico que subyace en "Átomos para la Paz" y el artículo IV del tratado: promover las tecnologías nucleares seguras, protegidas y pacíficas. Por lo tanto, insto fuertemente que cualquier banco de combustible sea diseñado de manera que permita que los Estados miembro desarrollen programas integrales de energía nuclear que sean adecuados para sus necesidades domésticas. Dichos programas deben conducirse de manera transparente, desde luego, y bajo supervisióndel Organismo Internacional de Energía Atómica. No obstante, no se debe pedir a los signatarios del TNP que renuncien a sus derechos soberanos.

Calculando el valor de un banco internacional de combustible

By Ta Minh Tuan (ES) | Sep 5, 2013

En los años recientes, la idea de establecer un banco internacional de combustible nuclear ha ganado notoriedad, con los EEUU y otras naciones del Occidente promoviendo el concepto y esforzándose para hacerlo una realidad. Un ejemplo simple de cómo podría funcionar un banco de combustible es el acuerdo del año 2009 que se pactó entre Estados Unidos y los Emiratos Árabes Unidos (EAU); bajo ese acuerdo, Abu Dhabi aceptó no ejercer su derecho a enriquecer y a reprocesar materiales nucleares, mientras que Estados Unidos se comprometió a proporcionar uranio poco enriquecido a los EAU y también a proporcionar cooperación nuclear de varias maneras. No obstante, en los círculos políticos del mundo en desarrollo, el banco internacional de combustible no es una idea particularmente popular.

Académicos y funcionarios de gobiernos de Occidente, quienes abogan por un banco de combustible, a menudo aducen la necesidad de cerrar las lagunas en el régimen de la no proliferación. Ellos argumentan que la capacidad de un país bajo el Tratado de No Proliferación Nuclear de enriquecer uranio y reprocesar el combustible gastado crea un riesgo de proliferación armamentista, y que reducir este riesgo debe ser considerado como una alta prioridad. (Cabe mencionar, que algunos expertos sostienen que un banco de combustible no tendría éxito en su meta principal de limitar la proliferación, y de hecho lograría lo contrario).

¿Pero cuáles son las ventajas de un banco de combustible que motivaría a los clientes potenciales a que participen del mismo? Los proponentes señalan algunas cuantas. Primero, afirman que los clientes no tendrían que construir sus propias plantas de enriquecimiento, y esto ahorraría grandes cantidades de dinero que podrían ser usadas para otros propósitos. En 2008, se estimaba que el costo de construir una nueva instalación de enriquecimiento era de entre $250 millones y $ 3.300 millones, dependiendo de factores tales como la capacidad y la ubicación. Esto no es, en modo alguno, una cantidad insignificante, especialmente para las naciones en desarrollo que enfrentan limitaciones fiscales y que dependen de préstamos extranjeros o de otras formas de ayuda para financiar el desarrollo de sus sectores nucleares. En especial para los recién llegados a la industria nuclear, un banco de combustible podría mejorar la viabilidad económica de la energía nuclear.

Un segundo argumento a favor de un banco de combustible involucra la seguridad nuclear: un banco internacional de combustible reduciría las preocupaciones domésticas del país sobre cómo proporcionar protección física a sus materiales nucleares. Los países en desarrollo suelen enfrentan mayores dificultades que los países desarrollados en cuanto a poder asegurar que sus instalaciones nucleares sean seguras. Un banco de combustible permitiría que un país enfoque sus recursos para la seguridad de sus plantas nucleares en vez de dedicar parte de ellos a las instalaciones de enriquecimiento.

Un tercer punto a favor del banco de combustible es que, en muchos países, el apoyo público para la construcción de plantas nucleares ha disminuido significativamente desde el accidente en la Planta Nuclear Fukushima Daiichi. Fukushima reanudó el debate público sobre la energía nuclear y ha obligado a algunos gobiernos a que consideren sus planes para introducir la energía nuclear como alternativa a los combustibles fósiles. Aquellos gobiernos que quieran seguir desarrollando sus programas nucleares deben tomar en cuenta la ansiedad del público — y un banco de combustible podría ayudar en este respecto a mitigar, por lo menos ,hasta cierto punto, las preocupaciones sobre la seguridad de las instalaciones nucleares.

Pero las naciones clientes también deben considerar los problemas potenciales de un banco de combustible. Uno de estos problemas es que las naciones que renuncien a su derecho a enriquecer su propio combustible acabarían en una posición difícil si los precios del mercado de uranio poco enriquecido aumentaran drásticamente. En 1997, el precio en el mercado de un kilogramo de uranio poco enriquecido para uso en reactores de investigación era de aproximadamente $5,400. Para 2005, el precio había subido a aproximadamente $8,800 — un aumento de más del 60 por ciento en ocho años. Para una nación sin la capacidad de enriquecer combustible por su cuenta, los aumentos de costos de esta índole supondrían precios más altos de electricidad producida por plantas nucleares, que a su vez reduciría la competitividad de la energía nuclear en comparación con otras fuentes de energía. Además, no es claro cuánta libertad tendrían los clientes para negociar precios con los Estados abastecedores si un banco internacional de combustible llegara a concretarse. En resumidas cuentas, depender completamente del combustible extranjero para el funcionamiento de un reactor nuclear — y renunciar a la posibilidad de hacerlo de otra forma — parece riesgoso económicamente.

Otra serie de problemas potenciales concierne al combustible nuclear como un tema de seguridad nacional. Cualquier país que conserve un sector de energía nuclear pero que renuncie a su derecho de enriquecer uranio se expone potencialmente a la presión internacional; tiene menos espacio para conducir su política exterior. Esto es, si el abastecedor y las naciones clientes, experimentan tensiones diplomáticas o aún si se tornan antagonistas, la amenaza de cortar el suministro de combustible nuclear plantearía un riesgo importante para la seguridad nacional del estado cliente. Preocupaciones como éstas podrían parecer disparatadas para algunos, pero los que diseñan y planean políticas deben prever los peores escenarios.

Aún siun banco de combustible nuclear se volviera realidad, no empezaría a funcionar de inmediato. En el ínterin, un cliente potencial debe plantearse las siguientes preguntas básicas: ¿Es en realidad necesario un banco internacional de combustible? ¿ El país lo necesita? ¿De veras quiere uno? ¿Impondría simplemente un banco de combustible la voluntad del abastecedor sobre su cliente?

En cualquier caso, los países deben considerar que no se deberá esperar que un banco internacional de combustible nuclear elimine todas las preocupaciones sobreproliferación relacionadas al ciclo del combustible nuclear. El propósito de un banco de combustible es mitigar las amenazas de la proliferación — pero es sólo una de las muchas medidas usadas para tal propósito.

Round 2

Con garantías, pero sin sensación de seguridad

By Ramamurti Rajaraman (ES) | Sep 5, 2013

Los participantes de esta Mesa Redonda han identificado una serie de preocupaciones acerca de cómo funcionarán en la práctica los bancos de combustible de uranio poco enriquecido (LEU, por sus siglas en inglés). Entre los ensayos de mis colegas de la primera ronda, se destacó la creencia de que los países en desarrollo que dependan de los bancos de combustible para el suministro de emergencia de uranio enriquecido estarán obligados a renunciar a su derecho bajo el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) de establecer instalaciones autóctonas de enriquecimiento y reprocesamiento. En sus ensayos de la segunda ronda, mis colegas reconocieron que el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) ofrece garantías explícitas de que las iniciativas de bancos de combustible no reducirán los derechos de las naciones al ciclo de combustible nuclear.

También es importante destacar, en mi opinión, la garantía del organismo acerca del banco de LEU del OIEA — la instalación multilateral de uranio poco enriquecido, que probablemente se situará en Kazajstán — la cual afirma que la disponibilidad del combustible no será influida por la relación geopolítica entre los Estados clientes y el país donde se ubique el banco de combustible. "El país anfitrión," dice el organismo, "deberá otorgar al organismo el derecho de transportar LEU desde y hacia el banco de LEU del OIEA como lo determine la agencia". Esto deberá reducir las preocupaciones de que la tensiones políticas entre los Estados clientes y las otras partes pudiesen interferir con la capacidad del cliente de comprar uranio poco enriquecido.

Cabría esperar que garantías explícitas como éstas, aplacarían la mayoría de los temores de las naciones clientes potenciales. En efecto, recibiría con agrado sugerencias sobre qué más podría hacer el OIEA para fortalecer sus garantías. Sin embargo, es tal el recelo predominante entre los mundos desarrollado y en desarrollo que hasta documentos firmados y sellados no son considerados sacrosantos. Esto es, hasta cierto punto, entendible. Como lo señaló Ta Minh Tuan, el Grupo de Proveedores Nucleares recientemente repasó sus lineamientos sobre la tecnología relacionada al enriquecimiento y reprocesamiento. Y con espíritu similar, en 2002, Estados Unidos abandonó el Tratado de Misiles Antibalísticos.

A su vez, Khaled Toukan planteó una pregunta muy lógica que amerita una respuesta honesta: ¿por qué los Estados Unidos y otros países desarrollados han realizado esfuerzos y gastos para ayudar a establecer bancos de combustible si no es para detener la propagación de la tecnología de enriquecimiento y de reprocesamiento? La explicación caritativa — que los bancos de combustible fueron establecidos para ayudar a las naciones a que desarrollen sus sectores de energía nuclear — podría haber parecido válida en la época de "Átomos para la Paz". Pero en el mundo actual, no hay lugar para el altruismo nuclear. Tampoco un país como Estados Unidos tiene una fuerte motivación comercial para promover la energía nuclear como lo hacía cuando era el principal constructor de reactores en el mundo. Actualmente, Estados Unidos compite con varios otros países en la exportación de reactores.

Por lo tanto, parece correcto admitir que la no proliferación nuclear es la causa principal de la promoción de los bancos de combustible. Pero, ¿esto necesariamente hace que los planes de los bancos de combustible sean dudosos o ineficaces? Es cierto, la no proliferación se ha ganado mala fama en muchas naciones en desarrollo porque sienten que los Estados reconocidos con armamento nuclear se han esforzado más en prevenir que las naciones adquieran armamento que en cumplir con sus obligaciones de desarme bajo el TNP. Además, en una época conterrorismo nuclear potencial, ¿algun país favorece la proliferación (salvo quizá las que ya lleven a cabo su propia proliferación)?

El principio detrás de la no proliferación puede ser asimétrico e injusto, pero esta injusticia no debería usarse como una herramienta ideológica para la oposición completa a los bancos de combustible. Varias naciones en desarrollo se ven fuertemente necesitadas de energía; no tienen los recursos financieros o tecnológicos para construir toda la infraestructura para un ciclo de combustible; y tampoco tienen intenciones de desarrollar armamento nuclear. ¿Por qué no deberían beneficiarse estas naciones de los bancos de combustible? Mientras tanto, los países que tienen poca confianza en las garantías del OIEA podrán esperar para ver cómo se irán efectuando los planes de los bancos de combustible.

A pesar de las garantías, persisten las dudas

By Khaled Toukan (ES) | Sep 5, 2013

En mi primer ensayo de la Mesa Redonda, reconocí las ventajas que podrían aprovechar los países que dependen de bancos internacionales de combustible para los suministros de emergencia de uranio poco enriquecido (LEU, por sus siglas en inglés), pero principalmente exploré las desventajas de tal acuerdo. Varias de las desventajas que identifiqué, provienen de mi entendimiento de que a los Estados con acceso a bancos de combustible se les requeriría renunciar a sus derechos garantizados bajo el Tratado de No Proliferación Nuclear — tal como el derecho a enriquecer uranio o reprocesar el combustible gastado.

Parece que lo que entendí no encaja con la estructura actual de las dos iniciativas asociadas al Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA). Efectivamente, el organismo afirma categóricamente que los derechos de las naciones en cuanto al ciclo de combustible nuclear no deben ser comprometidos para asegurar los mecanismos de suministro. También cabe mencionar que obtener el acceso a uranio poco enriquecido a través de un banco de combustible no requeriría unirse a este último; el combustible se pondría a disposición de cualquier Estado miembro del OIEA que reúna los criterios básicos.

Aunque cuando escribí mi primer ensayo no estaba al tanto de algunos detalles en curso acerca de las dos iniciativas de bancos de combustible, sigo sin creer que, en la práctica, los bancos de combustible funcionarán como se supone fueron diseñados. Para ser exacto, tengo un gran respeto y aprecio hacia el OIEA, y mi escepticismo acerca de los bancos de combustible no significa que yo dude de las intenciones del organismo de administrar adecuadamente las instalaciones. Al contrario, mi recelo proviene de dos problemas: las motivaciones que llevaron al establecimiento de los bancos y la influencia que varios Estados con armamento nuclear podrían ejercer sobre las instalaciones debido a sus contribuciones financieras.

¿Se establecieron los bancos de combustible únicamente para ayudar a los Estados nucleares emergentes a que desarrollasen sus sectores energéticos? O por lo contrario, lo que parece plausible, ¿fue mayormente para responder a las amenazas de proliferación, disminuyendo las posibilidades de que los Estados sin armamento nuclear establecieran programas integrales de energía nuclear? En efecto, si la no proliferación no era la meta principal, ¿por qué Estados Unidos y las otras naciones se han esforzado y han gastado en negociaciones, financiamiento y en la creación de los bancos de combustible? También se podría plantear si hubo el deseo de parte de las naciones del Grupo de Proveedores Nucleares de limitar el número de naciones capaces de proporcionar servicios de combustible nuclear, creando de esta manera un oligopolio en el mercado de uranio poco enriquecido.

Estas preguntas naturalmente levantan dudas sobre el funcionamiento de los bancos de combustible. Por ejemplo, en sus negociaciones para acuerdos de cooperación nuclear, Estados Unidos a menudo ha intentando limitar la capacidad de otras naciones de usar equipo y materiales adquiridos bajo los acuerdos sobre las actividades para el enriquecimiento y reprocesamiento. Por lo tanto, ¿cómo pueden estar seguros los países en desarrollo de que si llegasen a requerir suministros de emergencia de uranio poco enriquecido, no estarían sujetos a la presión política de los Estados Unidos a que renunciaran a sus derechos a ciclos de combustible? Si el suministro de combustible del banco de LEU llegase a niveles bajos, ¿se podría confiar en que los Estados proveedores lo abastecerían? Y si las reservas de alguna instalación se agotasen debido a una mayor demanda de lo normal, ¿podría algún país sin capacidad de enriquecimiento estar seguro de que los Estados con dicha capacidad le proporcionarían su combustible correspondiente?

Existen serias preguntas rodeando las motivaciones que han llevado al establecimiento de los bancos de combustible, y esto inevitablemente levanta sospechas sobre las operaciones del banco de combustible. Hasta que se responda a las preguntas y dudas de manera satisfactoria, opino que será muy difícil aceptar el concepto de un banco internacional de combustible nuclear. Los bancos de combustible regionales, por otro lado, podrían presentar garantías de que responderán a las dudas y preocupaciones arriba mencionadas, y por ende, podrían encontrar una mayor aceptación entre los Estados nucleares emergentes.

Decisiones nacionales, intereses nacionales

By Ta Minh Tuan (ES) | Sep 5, 2013

En mi primer ensayo de la Mesa Redonda analicé una serie de problemas a los que podrían enfrentarse las naciones en desarrollo que obtengan acceso a uranio poco enriquecido a través de un banco internacional de combustible. Sin embargo, mi entendimiento de las dos iniciativas de bancos de combustible, en las cuales el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) participa era incorrecto en este importante aspecto: creía que los bancos de combustible requerirían que las naciones clientes renunciaran a su derecho a enriquecer uranio — mientras que, de acuerdo al Organismo, no existe dicha estipulación. De hecho, el OIEA identifica como "principio básico" de garantía de mecanismos de suministro que "los derechos de los Estados miembros, incluyendo el establecimiento y la expansión de su propia capacidad de producción en el ciclo de combustible nuclear, deberán permanecer intactos y no deberán verse comprometidos ni disminuidos por el establecimiento de garantías internacionales de mecanismos de suministro".

Este lenguaje parece ser lo suficientemente claro. Sin embargo, en los círculos de la no proliferación en el mundo en desarrollo, se sigue creyendo generalizadamente que las naciones se verán obligadas a renunciar al enriquecimiento para obtener acceso a un banco de combustible. He asistido a varios seminarios y talleres donde se debatieron las propuestas de bancos de combustible. La mayoría de las personas con las que he hablado en estos eventos sinceramente cree que los beneficiarios tendrán que renunciar a su derecho de enriquecimiento. Por lo tanto surge la pregunta: ¿por qué hay un mar de diferencia entre las políticas del OIEA en este tema y las creencias predominantes en el mundo en desarrollo?

En parte, una explicación podría ser que la ansiedad, creada por las intenciones de los países desarrollados, es bastante común en el mundo en desarrollo. En particular, sospecho que las naciones clientes potenciales han sentido tan frecuentemente la presión ejercida por parte de las naciones abastecedoras en cuanto a temas de enriquecimiento y reprocesamiento que desconfían de sus promesas sobre los acuerdos multilaterales. Para darles un ejemplo del tipo de cosas que generan sospechas, Estados Unidos en el 2009 llegó a un acuerdo de cooperación nuclear con los Emiratos Árabes Unidos (EAU) donde los EAU renunciaron a su derecho de enriquecimiento de uranio. Desde entonces, muchos en Washington han alegado que los nuevo acuerdos de cooperación nuclear deben seguir la llamada "regla de oro" establecida por el modelo de los EAU. El Gobierno de Obama decidió no adoptar dicha política, pero viéndolo de la perspectiva de los países en desarrollo, ¿se puede confiar en que Estados Unidos no abusará de su poder algún día en cuanto al acceso a un banco de combustible?

Efectivamente, yo también tengo mis dudas sobre cómo funcionarán en la práctica los bancos de combustible. La experiencia nos ha enseñado que las políticas declaradas y los textos publicados pueden cambiar para adaptarse a los intereses de los responsables de las políticas. Por ejemplo, el año pasado el Grupo de Abastecedores Nucleares revisó sus lineamientos sobre la tecnología relacionados al enriquecimiento y reprocesamiento, imponiendo cargas adicionales a los beneficiarios. Entonces, si las naciones abastecedoras pueden cambiar sus políticas a su voluntad, ¿quién puede asegurar a los países en desarrollo que los abastecedores — quienes suelen encontrarse entre los países más poderosos en el sistema internacional — no actuarán algún día de la misma manera cuando se trate de los bancos de combustible? Dicho de otra manera, aún si confiáramos en la intención del OIEA de administrar los bancos de combustible de acuerdo a la política actual, ¿Podrá la agencia mantener su independencia en el futuro?

Para los países en desarrollo que inician programas de energía nuclear, depender de bancos de combustible para el abastecimiento de emergencia de uranio poco enriquecido representa una potencial contrapartida, al igual que en muchos otros temas de relaciones internacionales. Cuando tales países decidan si deben construir sus propias instalaciones de enriquecimiento o comprar uranio poco enriquecido en el mercado abierto y depender de los bancos de combustible del OIEA como un refuerzo, lo harán solo en base al interés nacional. Puede que esta observación suene bastante obvia, pero es acertada.

El OIEA debería ser aplaudido por su participación en los dos proyectos de bancos de combustibles que, por lo menos en teoría, darán a las naciones en desarrollo una alternativa que les hará sentir más seguridad en caso de emergencia — sin necesidad de renunciar a sus derechos bajo el Tratado de No Proliferación Nuclear. Los bancos de combustible ahora tendrán la oportunidad de demostrar cómo funcionan en la práctica — y con el tiempo, si funcionan como deben, se disiparán las sospechas de las naciones clientes potenciales.

Round 3

Convergencia y matiz

By Ramamurti Rajaraman (ES) | Sep 5, 2013

El propósito de organizar una discusión de Mesa Redonda como ésta es, principalmente, el de suscitar un espectro de puntos de vista y de argumentos sobre un tema en específico. Si la discusión produce un "resultado" — o si se llega a un consenso — no es tan importante. Pero en este caso, creo que, en gran parte, hemos alcanzado una convergencia.

Como señaló Ta Minh Tuan en su tercer ensayo, los tres participantes de la Mesa Redonda reconocen que, aunque el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) haya garantizado que no habrá condicionamientos para poder obtener suministros de combustible de un banco internacional de combustible, muchos países en desarrollo continúan dudando de que podrán conseguir uranio poco enriquecido (LEU, por sus siglas en inglés) de las instalaciones sin que sus derechos se vean vulnerados. Aquí el punto clave no es si los temores de las naciones son justificados o inclusive si se llegarán a materializar los impedimentos. Más bien, se trata de la percepción persistente de que estos impedimentos podrían materializarse. Mientras tanto, todos los participantes de la Mesa Redonda comparten la esperanza de que por lo menos algunas naciones en desarrollo se vean beneficiadas de los bancos internacionales de combustible; en general, creo que estamos de acuerdo en lo esencial de esta conversación.

Las diferencias que persisten son tan sólo matices, y hasta estos pueden conciliarse. Me permito señalar uno de ellos aquí. Ta, al responder en su tercer ensayo a un punto que hice previamente, se pregunta si "las naciones emergentes pueden evitar sospechas de intenciones de proliferación –aún si mantienen buenos records de no proliferación". La preocupación de Ta tiene mérito, y me gustaría examinarla más detalladamente con un ejemplo hipotético (y quizá polémico).

A Irán se le acusa de no revelar detalles importantes al OIEA sobre su programa nuclear. Pero supongamos que Irán haya sido transparente sobre sus planes nucleares desde un principio. Supongamos que haya anunciado que construiría un banco de centrifugadoras para enriquecer uranio, pero que no produciría uranio altamente enriquecido. Supongamos que Teherán haya mantenido, de hecho, su enriquecimiento dentro de los límites de LEU, haya renunciado a cualquier intención de fabricar armamento y se haya sometido a todos los aspectos de supervisión del OIEA.

¿En este caso, se habría mantenido aparte Occidente — especialmente dado que las capacidades técnicas de Irán y sus reservas de LEU habrían aumentado a tal punto que Teherán estaría listo tecnológicamente para fabricar armamento si así lo decidiera? Muchos iraníes y muchas personas en el mundo en desarrollo, que simpatizan con Irán, probablemente habrían esperado que Occidente se opusiera a las actividades nucleares en esta situación.

No quiero tomar partido con respecto a las intenciones reales de Irán. Sólo presento esta situación como un ejemplo plausible del argumento de Ta de que una nación que sea vista con recelo por parte de las potencias mundiales no podría disfrutar de todos sus derechos bajo el Tratado de No Proliferación Nuclear. Acatar las reglas no sería suficiente. También podría ser necesario mantener "buenas relaciones" con las naciones desarrolladas más importantes.

Finalmente, hay un aspecto de los acuerdos sobre los bancos de combustible que no me es muy claro. El OIEA afirma que los suministros de un banco de combustible estarían a disposición de un país que "esté sufriendo de una interrupción de suministros de LEU a una planta de energía nuclear y que no pueda asegurar LEU del mercado, por medio de acuerdos entre Estados, o por ningún otro medio". ¿Pero esto implicaría entonces que se espera que un banco de combustible sea usado raramente, quizá sólo una vez? ¿O puede un país obtener LEU de un banco de combustible mientras el mercado no le proporcione combustible? Suponiendo que un país con problemas con el mercado libre no tenga una instalación de enriquecimiento propia, ¿de dónde podría obtener sus suministros regulares, si no es de un banco de combustible? Si un banco de combustible no proporciona los suministros regulares, ¿no se encontraría la seguridad de energía nuclear de un país, en última instancia, a merced de sus relaciones bilaterales con las naciones proveedoras?

Si un banco de combustible sólo garantiza la primera carga de combustible para un reactor, ¡puedo entender perfectamente la ansiedad de un país si no construye su propia instalación de enriquecimiento!

Procedan, pero con cautela

By Khaled Toukan (ES) | Sep 5, 2013

En mi segundo ensayo de la Mesa Redonda discutí mis preocupaciones de que los bancos de combustible podrían ser utilizados para presionar a los países en desarrollo a que renuncien a sus derechos garantizados bajo el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), aunque el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) ha proporcionado garantías de que el establecimiento de bancos de combustible no reducirá los derechos de las naciones. Mi colega, Ta Minh Tuan, comparte en gran medida estas preocupaciones, no así Ramamurti Rajaraman. Una cosa en la que estamos todos de acuerdo es que los bancos de combustible merecen una oportunidad para demostrar cómo funcionarán en la práctica; su valor potencial para proporcionar a Estados nucleares emergentes el suministro de emergencia de combustible para reactores a no debe ser descartado. Y, a pesar de mis reservas, creo que los Estados nucleares emergentes deberían fomentar el concepto de bancos de combustible nuclear.

También me gustaría volver a enfatizar mi apreciación y respeto que siento por el papel honesto y proactivo que el OIEA ha desempeñado y continúa desempeñando para los Estados nucleares emergentes. Jordania, mi propio país, se ha beneficiado enormemente de los programas y de las iniciativas patrocinados por el organismo, especialmente de aquellos relacionados con el desarrollo de infraestructura, el cumplimiento regulatorio y la capacitación administrativa y técnica. La capacidad del organismo de reunir y formar equipos de expertos de renombre mundial para participar en foros de cooperación técnica es muy útil e impresionante. Tengo un gran respeto por lo que hace la agencia y por lo que representa. Reitero que mis reservas sobre la implementación de los bancos de combustible no están vinculadas a las intenciones y capacidades de la agencia.

Pero sigo preocupado por el hecho de que , cuando algún día un país en desarrollo tenga una necesidad auténtica de suministros de emergencia de combustible para reactores, algunos Estados con armamento nuclear podrían utilizar esta oportunidad para presionar a los países en desarrollo a renunciar a sus derechos bajo el TNP. Por este motivo, yo argumentaría que los países en desarrollo no deberían depender demasiado de bancos internacionales para los suministros de emergencia de combustible para reactores –especialmente porque los Estados con armamento nuclear han sido tan decisivos para el financiamiento y el abastecimiento de combustible del banco, y porque algunos de esos Estados mantienen políticas no declaradas que, en mi opinión, están destinadas a prevenir que los países en desarrollo alcancen programas integrales y auto-sostenibles de combustible nuclear.

Para poder limitar su dependencia de los bancos de combustible, las naciones nucleares emergentes deberían considerar la diversificación de sus proveedores de combustible, el aumento de reservas de combustible y, cuando sea posible, la agilización de planes para desarrollar capacidades autóctonas de enriquecimiento. Reconozco que quizá no sea práctico ni económicamente justificable que países con un número limitado de reactores de energía nuclear desarrollen sus propias instalaciones de enriquecimiento. Sin embargo, los Estados sin armamento nuclear podrían forjar alianzas para desarrollar un mecanismo colaborativo para el abastecimiento de combustible de bajo enriquecimiento. Esto aumentaría la seguridad energética al asegurar recursos confiables de combustible de bajo enriquecimiento y eliminar amenazas potenciales a los derechos soberanos de las naciones.

Mientras tanto, para minimizar las preocupaciones de algunos Estados nucleares emergentes, es imprescindible que los Estados con armamento nuclear que hayan participado intensivamente en el establecimiento de los bancos de combustible hagan todo lo posible para asegurar que los bancos de combustible funcionen como fueron diseñados. Como argumentó Ta, los bancos de combustible deben ser abordados con un espíritu de justicia y transparencia, y deben ser evitados los regateos políticos entre bastidores.

El tiempo dirá si los bancos de combustible funcionarán del modo previsto. Pero si no lo hacen — si las naciones en desarrollo que buscan uranio poco enriquecido sufren presión para que renuncien a cualquiera de sus derechos — las naciones nucleares emergentes podrían forjar alianzas entres ellas para salvaguardar su soberanía y sus derechos inalienables.

Acuerdos, desacuerdos y un camino por delante

By Ta Minh Tuan (ES) | Sep 5, 2013

Hasta ahora, los autores de esta Mesa Redonda han manifestado niveles de entusiasmo marcadamente diferentes por los bancos internacionales de combustible. Ramamurti Rajaraman por lo general ha apoyado la idea de los bancos de combustible. Khaled Toukan y yo, sin desmerecer dichas instalaciones, nos hemos enfocado más en nuestras reservas sobre las mismas. Sin embargo, los autores de la Mesa Redonda están de acuerdo sobre cuatro problemas principales.

Primero, ninguno de los autores pone en duda que los bancos de combustible, funcionando tal y como fueron diseñados , serían útiles para algunos países en desarrollo. Las naciones que elijan desarrollar sectores de energía nuclear sin ampliar su capacidad de enriquecimiento, podrán sólo beneficiarse del acceso seguro a suministros de emergencia de uranio poco enriquecido siempre y cuando no sean presionados a renunciar a sus derechos bajo el Tratado de No Proliferación Nuclear.

Segundo, ninguno de los autores niega que las dos iniciativas del banco de combustible vinculadas al Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) merecen una oportunidad para demostrar cómo funcionarán en la práctica. De cualquier modo, el tercer punto en el cual concuerdan los autores es que existen dudas significativas alrededor de las iniciativas de bancos de combustible en el mundo en desarrollo, independientemente de cuán potencialmente útiles pudieran parecer . Por lo tanto, desde mi punto de vista, muchos en el mundo en desarrollo no confiarán cabalmente en los bancos de combustible sin una prueba de que operarán de la manera en que fueron diseñados. Las dudas del mundo en desarrollo, por supuesto, están relacionadas con el cuarto punto en el que concuerdan los autores — que las preocupaciones de proliferaciónque tienen algunos Estados con armamento nuclear y Estados proveedores nucleares han sido la motivación principal para el establecimiento de bancos de combustible.

Rajaraman, al discutir este último punto en su segundo ensayo sostiene que "el principio detrás de la no proliferación puede ser asimétrico e injusto, pero esta injusticia no debería usarse como una herramienta ideológica para la oposición completa a los bancos de combustible". No me opongo, pero al mismo tiempo, creo que es difícil aceptar totalmente los bancos de combustible. Reconozco que algunas naciones con programas de energía nuclear podrían beneficiarse de los bancos de combustible. Pero me pregunto si las naciones nucleares emergentes pueden evitar sospechas de intenciones de proliferación — aun si mantienen buenos records de no proliferación y eligen depender de un banco de combustible para los suministros de emergencia de combustible nuclear. Me temo que el ganar la confianza del mundo desarrollado, podría depender, en última instancia, de renunciar al enriquecimiento. De hecho , muchos en el mundo en desarrollo ven la "regla de oro" establecida por el acuerdo de cooperación nuclear entre Estados Unidos y los Emiratos Árabes Unidos y sospechan que a Estados Unidos le gustaría imponer restricciones al ciclo de combustible a un rango amplio de países en desarrollo.

El OIEA, como lo señaló Rajaraman, ofrece garantías bastante explícitas de que el establecimiento de bancos de combustible no intenta reducir los derechos de las naciones en cuanto al ciclo de combustible. Rajaraman está en lo cierto al decir que estas garantías no podrían ser más firmes. No cuestiono las intenciones, la seriedad y la capacidad de gestión de la agencia. Me pregunto, en vez, si el organismo podrá mantener su independencia si naciones poderosas ejercen presión sobre ella. Toukan también pone esto en duda , y la serie de preguntas válidas realizadas en su segundo ensayo resumen muchas de las angustias y las sospechas del mundo en desarrollo.

Una última observación sobre el segundo ensayo de Rajaraman: él señala una garantía del organismo, que dice que "la disponibilidad del combustible no estará influida por la relación geopolítica entre Estados clientes y el país donde se ubique el banco de combustible". Yo remarcaría que la negación del suministro de combustible a una nación cliente no necesariamente podría deberse a problemas políticos con el país anfitrión del banco de combustible: tensiones entre las naciones clientes y terceras partes también podrían resultar en interrupciones de suministros.

Pienso sinceramente que las iniciativas internacionales de bancos de combustibles pueden ser exitosas – siempre y cuando todas las partes aborden el proyecto con un espíritu de justicia y transparencia, sin regateos políticos detrás de la escena . Sin este espíritu de justicia, las iniciativas fracasarán. Después de todo, el combustible almacenado en estas instalaciones será inútil a menos que las naciones clientes potenciales se puedan sentir seguras de que los suministros de emergencia de combustible serán, de hecho, proporcionados en caso necesario.