¿Una historia de dos tratados?

By Naeem Ahmad Salik (ES), Adel M. Ali (ES), Sunday Jonah (ES), September 22, 2013

Antes de que entrara en vigor el Tratado de No Proliferación Nuclear en el año 1970, científicos preocupados hicieron predicciones nefastas sobre el ritmo de la propagación de armamento nuclear. En parte, gracias al tratado, se ha llegado a evitar el peor de los escenarios. Pero muchas personas en el mundo en desarrollo cuestionan si sus países han sido compensados justamente por renunciar al armamento nuclear – es decir, si se está cumpliendo con el acuerdo fundamental del tratado. A continuación, Naeem Ahmad Salik de Pakistán, Adel M. Ali de Egipto y Sunday Jonah de Nigeria abordan la pregunta: "¿Cómo pueden asegurar los signatarios del TNP que las disposiciones del mismo se apliquen justamente?"

Round 1

Se busca una caja de herramientas más grande para el OIEA

By Sunday Jonah (ES) | Sep 22, 2013

El objetivo básico del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) es relativamente claro: prevenir la propagación de armamento nuclear; dar garantías, por medio de salvaguardias internacionales, de que las actividades nucleares pacíficas no desemboquen en la producción de armamento nuclear; promover, en la mayor medida posible y de manera consistente con las disposiciones del tratado, el uso pacífico de la energía nuclear; y para avanzar hacia el desarme nuclear.

Pero la aplicación de las disposiciones del tratado ha sido un gran reto por mucho tiempo — en parte porque el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) que goza del poder de aplicar el Acuerdo de Salvaguardias establecido con cada país, no puede aplicar el tratado en su conjunto. Es decir, la agencia no tiene fuerza ejecutiva. En todo caso, su rol como promotor internacional de "Átomos para la Paz" es igual de importante que sus funciones de salvaguardias.

Las limitaciones de la autoridad del OIEA, en particular en el campo de seguridad nuclear, representan una serie de graves deficiencias en el régimen de la no proliferación. Por ejemplo, este organismo no puede exigir a los Estados que establezcan sistemas para la seguridad nuclear. No tiene la autoridad para verificar que la protección de los materiales nucleares dentro de los Estados esté acorde con las normas de protección física adecuada. Incluso, esta agencia orienta sobre estas cuestiones solo a petición, y aunque el OIEA publica regularmente recomendaciones para estos temas, no es obligatorio atenerse a ellas. Ningún mandato de seguridad nuclear requiere que los Estados protejan de manera adecuada sus materiales nucleares.

De hecho, la agencia no tiene la autoridad para tomar medidas o hasta para dar su opinión sobre las medidas adoptadas por los Estados en relación a la protección física de los materiales nucleares, a menos que los Estados pidan que la agencia lleve a cabo una misión específica para hacerlo. Y aun si los inspectores de salvaguardias notasen carencias en la protección nuclear, no tendrían la autoridad legal para reportarlas.

Se podría asegurar su cumplimiento si la misión de esta agencia fuera redefinida, de modo que se ubicara al centro de los esfuerzos internacionales hacia la seguridad nuclear . En ese caso, la agencia podría establecer estándares integrales de seguridad nuclear, llevar a cabo evaluaciones obligatorias de riesgo en los países signatarios y misiones de seguimiento que también serían imprescindibles. Como parte de este procedimiento, se necesitaría tanto establecer un acuerdo internacional sobre los estándares de seguridad nuclear, como un acuerdo para crear medidas que garanticen su cumplimiento.

Entretanto, se ha alcanzado cierto progreso a través de una serie de conferencias “cumbre”. En el año 2010, el Presidente Barack Obama reunió a 47 líderes mundiales en Washington en la primera Cumbre de Seguridad Nuclear, que resaltó la necesidad permanente de vigilancia entre gobiernos. Aun así, la naturaleza de una amenaza de proliferación he evolucionado drásticamente en años recientes. La amenaza de que los agentes no estatales adquieran armamento nuclear se ha vuelto más urgente desde el 11 de septiembre de 2001, y las plantas de energía nuclear nuevas y existentes parecen ser más vulnerables que nunca. Cada vez más, los países — particularmente aquellos representados por el Movimiento de los Países no Alineados — han reconocido sentir resentimiento por el acceso restringido a la tecnología nuclear establecido por el Grupo de Proveedores de Materiales Nucleares, que dictan las reglas del comercio nuclear internacional; al imponer más condiciones al comercio nuclear se suma la posibilidad de la proliferación del conocimiento sobre el armamento nuclear.

Por lo tanto, una segunda cumbre se llevó a cabo en marzo en Corea del Sur, donde participaron más de 50 líderes mundiales. Esa cumbre, que se realizó después de las secuelas del accidente de la Planta Nuclear de Fukushima Daiichi, concluyó con un comunicado que abordaba el tema de protección de materiales radioactivos que se pueden adaptar a dispositivos de dispersión radiológica, así como también a la interfaz entre la seguridad y la protección nucleares.

El alto perfil de estas cumbres ha colocado al tema de seguridad nuclear, y por extensión al régimen del TNP, en un lugar destacado en la agenda mundial. Quizá se pudieran llegar a promulgar las disposiciones necesarias para mejorar la aplicación del tratado, en especial considerando que la tercera cumbre está programada para el año 2014 en los Países Bajos. Un paso en el camino correcto sería la entrada en vigor de la Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares enmendada en el año 2005; esta enmienda fue redactada para criminalizar el robo y contrabando de materiales nucleares y además incluye disposiciones importantes sobre el almacenamiento, transporte y la protección de materiales nucleares, como también la protección de las instalaciones nucleares.

Además, los esfuerzos especiales hacia la no proliferación deben apuntar hacia los países en desarrollo. Varios países en desarrollo, entre los que figuran países africanos, han demostrado ser focos de reclutamiento de terroristas, y la incapacidad de los gobiernos africanos de vigilar eficientemente sus fronteras hace surgir la preocupación sobre el tráfico ilícito de materiales nucleares. Para afrontar estos problemas, la comunidad internacional debe ayudar a los gobiernos africanos a implementar programas de desarrollo que puedan resolver el ciclo perpetuo de pobreza y desesperanza que caracteriza a la mayor parte del continente. Al responder a estos retos endémicos con nuevos flujos de ayuda contra la proliferación, el mundo podría reducir los riesgos del tráfico de materiales nucleares — mermando así la proliferación por medio del desarrollo.

Cómo respetar toda la negociación

By Adel M. Ali (ES) | Sep 22, 2013

A pesar de que el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) nunca fue diseñado para discriminar, de manera más o menos permanente ha llegado a dividir a países en categorías diferentes — cinco Estados reconocidos como poseedores de armamento nuclear, 184 Estados sin armamento nuclear y cuatro países que están al margen del tratado. Básicamente, el acuerdo bajo el TNP es que los Estados no poseedores de armamento nuclear se comprometen a no adquirirlo mientras los Estados poseedores se comprometan a compartir su tecnología nuclear para fines pacíficos y también sin duda importante, buscar el desarme. Pero el avance hacia el desarme ha sido muy lento.

Los Estados con armamento nuclear le dan mucha importancia al tema de la eventual proliferación pero no prestan mucha atención a los pasos necesarios para llegar al desarme. Si estos Estados quieren mejorar el régimen de la no proliferación, deberían efectuar reducciones adicionales del armamento nuclear y también minimizar la importancia del armamento nuclear en su agenda de política exterior. Además, los dos Estados con armamento nuclear que aún no han ratificado el Tratado Integral para la Prohibición de Pruebas Nucleares — Estados Unidos y China — deberían hacerlo pronto.

Entretanto, el régimen de salvaguardias del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), que empezó como una simple colección de estatutos en el año 1970, poco a poco se ha transformado en un sistema bastante complejo de verificación bajo el TNP. En el transcurso de los años, se han introducido técnicas de inspección y de vigilancia por medio de acuerdos de salvaguardias y del Protocolo Adicional. Éstas incluyen inspecciones in situ, monitoreo en zonas ambientales extensas e inspecciones especiales.

Además, Estados Unidos, bajo el gobierno del Presidente Bush, propuso que el Grupo de Proveedores Nucleares excluyera del comercio nuclear pacífico a los países sin tecnología para enriquecer uranio y que reprocesan el combustible gastado, a menos que prometiesen nunca adquirir dicha tecnología. Esto representaría unarevisión de la negociación principal del tratado: la no proliferación a cambio del avance hacia el desarme y que la tecnología nuclear con fines pacíficos se comparta. Es decir, esto cambiaría las reglas del juego. Pero los Estados no poseedores consideran más y más al tratado como una vía que les permite desarrollar sus capacidades de enriquecimiento nuclear y de reprocesamiento de combustible gastado para fines pacíficos (aun cuando bajo ciertas condiciones esas capacidades se podrían aplicar para el desarrollo de armamento nuclear). Efectivamente, los Estados con armamento no nuclear, por lo general, piensan que bajo el tratado tienen el "derecho inalienable" para efectuar estas actividades, sujetos a las salvaguardias del OIEA.

En las zonas. Mientras tanto, las zonas libres de armamento nuclear pueden contribuir en gran medida hacia el proyecto de desarme y ha llegado el momento de un mayor enfoque hacia ellos. Cinco de estas zonas existen en la actualidad — América Latina (1967 Tratado de Tlatelolco), el Pacífico Sur (1985 Tratado de Rarotonga), Sudeste Asiático (1995 Tratado de Bangkok), África (1996 Tratado de Pelindaba) y Asia Central (2006 Tratado de Semipalatinsk). Dentro de estas zonas se acepta el desarrollo de energía nuclear con fines pacíficos, pero la posesión, adquisición, prueba y fabricación de armas nucleares están prohibidas por los tratados y protocolos de zonas libres de armas nucleares, todos éstos jurídicamente vinculantes. Los Estados con armas nucleares prometen, a través de protocolos separados, no usar o amenazar con armas nucleares al interior de estas zonas.

En vista de las graves tensiones que amenazan la paz y la seguridad en el Medio Oriente, se deberían concertar esfuerzos regionales y mundiales para establecer una zona libre de armamento nuclear en la región, integrada por los miembros de la Liga Árabe además de Irán e Israel. El Medio Oriente es una de las regiones más peligrosas del mundo y ha sido descrita como “una región de tensión” por la Conferencia de Revisión y Examen del TNP del año 1995. Ésta es la consecuencia natural de una intensa carrera de armamentos convencionales en la región, alimentada en parte por el presunto arsenal de armas nucleares en poder de Israel.

Pero también es la consecuencia de una falta de voluntad política, fuera de los países árabes, para establecer una zona libre de armamento nuclear o una zona libre de armamento de destrucción masiva. La piedra angular para establecer esta zona es el compromiso político de los Estados no árabes en la región para llevarlo a cabo. Dicha zona ha recibido, por supuesto, atención global, en gran parte gracias a las recomendaciones de la Conferencia de Revisión del TNP de 2010 para que las negociaciones oficiales comiencen — de hecho, están tentativamente programadas para diciembre de este año en Helsinki. Pero, sin un compromiso internacional más amplio hacia el proyecto, este paso esencial para construir un nuevo Medio Oriente, no será alcanzado.

Siguiendo el protocolo. Ha llegado también la hora de prohibir, a través de un protocolo del TNP, como los que acompañan a los tratados de zonas libres de armamento nuclear, el uso o amenaza de uso de armamento nuclear en contra de Estados no poseedores que son parte del TNP. Para los países poseedores, establecer un compromiso jurídicamente vinculante para no utilizar armas nucleares en contra de países sin éstas constituiría un paso esencial para cumplir con el acuerdo del TNP.

No debemos ignorar que el número de países con armamento nuclear va en aumento. India y Pakistán se han convertido en Estados con armamento nuclear de facto y se rehúsan a ser parte del TNP; Corea del Norte se convirtió en un Estado con armamento nuclear de facto después de retirarse del tratado; y se cree generalmente que Israel, el único país en el Medio Oriente que no es parte del tratado, posee armamento nuclear, aunque mantiene una política de opacidad nuclear. Evitar más casos de proliferación es difícil. Al final, el régimen del Tratado puede sobrevivir sólo si se cumple con el TNP y éste es apoyado por todos sus miembros — tanto Estados poseedores como no poseedores de armamento nuclear — y si Israel, India, Pakistán y Corea del Norte se adhieren al régimen como Estados no poseedores. Llegar a obtener la universalidad del tratado es un proyecto crucial.

Hacia un régimen de no proliferación más justo y eficaz

By Naeem Ahmad Salik (ES) | Sep 22, 2013

Esta Mesa Redonda explora cómo los signatarios del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) pueden asegurar que las disposiciones del tratado se apliquen justamente. Pero como el tratado se caracteriza por un desequilibrio entre los derechos y las obligaciónes de los signatarios — se dividen entre los poseedores y no poseedores — el concepto de justicia en cuanto a la implementación del tratado francamente parece algo surrealista. Además, la palabra "cumplimiento" es poderosa, ya que conlleva conotaciones de fuerza (en efecto, tal como se vio más drásticamente durante el ataque a Irak encabezado por los Estados Unidos de América en el año 2003, la contraproliferación en vez de la no proliferación, ya es la alternativa preferida para los Estados Unidos y la Unión Europea). A lo mejor "implementación" sería una mejor opción para la pregunta de esta Mesa Redonda.

El tratado ha sido el eje central del régimen global de la no proliferación por más de cuatro décadas. Pero su récord es mixto. El tratado ha satisfecho en gran medida el objetivo que se manifiesta en el mismo título, prevenir la proliferación de armamento nuclear. En la década de los años sesenta, algunos analistas pronosticaron que habría entre 25 y 30 Estados con armamento nuclear, pero de hecho, hoy en día solo existen nueve Estados con armamento nuclear.

No obstante, el tratado siempre se ha visto afectado por estructuras de apoyo institucionales inadecuadas. Las funciones de supervisión del TNP se llevan a cabo mediante el régimen de salvaguardias del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), que se complementa con regímenes reguladores de exportaciones — pero el único recurso disponible para este organismo en caso de incumplimiento es el Consejo de Seguridad de la ONU.

Además, por momentos se ha socavado la credibilidad del tratado en décadas recientes, debido a la búsqueda sigilosa de armamento nuclear por Iraq, Libia y Siria, por ejemplo. Las preocupaciones contínuas sobre la ambición nuclear de Irán también han menoscabado la credibilidad del tratado. Pero también lo han hecho ciertas acciones de los Estados reconocidos como poseedores de armamento nuclear. Estados Unidos instalan armas nucleares tácticas y de teatro (o “euromisiles”) en Alemania y otros países de la OTAN, y Rusia ya le arrendó a la India un submarino alimentado por energía nuclear. Estas acciones, como mínimo, vulneran el espíritu del tratado.

Mientras tanto, muchas naciones, posean o no armamento nuclear, se quejan del TNP. Los Estados no poseedores cedieron su derecho a desarrollar armamento nuclear cuando se unieron al tratado; a cambio, se reconoció su derecho inalienable a utilizar la tecnología nuclear para fines pacíficos, y también les prometieron ayuda de Estados poseedores para adquirir tal tecnología. Por su parte, los Estados con armamento nuclear prometieron negociar de buena fe para un futuro desarme nuclear. Pero, a veces los Estados sin armamento nuclear se quejan que los Estados poseedores no han proporcionado ni acceso adecuado a la tecnología nuclear pacífica, ni han hecho suficientes esfuerzos para el desarme. Los Estados con armamento nuclear, a su vez, se preocupan por un eventual uso indebido de la tecnología nuclear pacífica por algunos Estados sin armamento nuclear.

Para responder las quejas de los dos tipos de Estados, se podría crear un consorcio internacional bajo el OIEA, que garantizara a los países la tecnología y el suministro de combustible a cambio de dos cosas: primero, regresar el combustible nuclear gastado, y segundo, aprobar el Protocolo Adicional del Acuerdo de Salvaguardias del TNP –que fue redactado para mejorar el régimen de inspección del OIEA después de que se descubrió la magnitud de las actividades armamentistas nucleares en Irak tras la Guerra del Golfo en 1991. (Muchos países no han firmado el protocolo, o no lo han ratificado). Bajo dicho consorcio, sin embargo, el acceso a la tecnología nuclear y combustible se basaría estrictamente encriterios definidos y no en la preferencia política de ciertos países.

Adicionalmente, los recursos financieros y humanos del OIEA tendrían que aumentar significativamente. Aumentar estos recursos, a su vez, supondría que los Estados miembros compartan la carga equitativamente para que las grandes potencias no impongan su influencia autoritaria debido a sus mayores contribuciones financieras.

Otro problema que viene afectando al TNP desde hace mucho tiempo, son los países no adherentes — India, Israel y Pakistán, quienes han adquirido armamento nuclear. (Corea del Norte, el único país que se unió al régimen de la no proliferación y después lo abandonó, también ha adquirido capacidad nuclear). Bajo las disposiciones actuales del tratado, los países no adherentes pueden unirse solamente como Estados no poseedores de armamento nuclear, lo que la India y Pakistán no están dispuestos a aceptar. Una enmienda del tratado podría resolver este problema, pero el procedimiento es muy complejo y muchos temen que permitir una enmienda del TNP abriría una Caja de Pandora. Por lo tanto, para muchos este problema parece inabordable.

No obstante, sin hacer cambios indebidos al tratado, se podría formular un protocolo adicional en el cual los tres países no adherentes tendrían que aceptar las mismas obligaciones de los Estados poseedores a cambio de otorgarles el estatus de Estados con armamento nuclear. Así, la creación exitosa de una zona libre de armamento nuclear en el Medio Oriente resolvería tanto los problemas israelíes como los iraníes. El problema de Corea del Norte se podría resolver en el futuro por medio del proceso de las Seis Partes, o mediante un acuerdo bilateral entre Corea del Norte y Estados Unidos. A partir de ese momento, el tratado sería universal.

El ahora y el después. Estas metas son ambiciosas y no se conseguirán de inmediato. Entretanto, el OIEA en colaboración con los Estados proveedores nucleares podrían dar pasos hacia la mejora del régimen global de no proliferación. Un primer paso podría ser la creación de "parques nucleares", un acuerdo en el cual un proveedor o consorcio internacional construiría y operaría una instalación nuclear en un espacio proporcionado por los países anfitriones; el proveedor o el consorcio suministrarían su propio combustible y lo sacarían ya una vez gastado, sin necesidad de involucrar mano de obra local. Las instalaciones nucleares en barcos, que se anclarían en puertos y se conectarían a redes locales de electricidad, son otra idea digna de explorar. La agencia podría encargar estudios para desarrollar tecnologías nucleares resistentes a la proliferación, las que reducirían eventuales desvíos y engaños. Para esto, la agencia podría usar su propio grupo de expertos, y se usarían a los países avanzados para investigar estos sistemas. Mientras tanto, los cinco Estados reconocidos como poseedores de armamento nuclear deben tratar con mayor urgencia la disposición de garantías negativas de seguridad para los Estados sin armamento nuclear, reduciendo así las preocupaciones de seguridad y sus incentivos para buscar armamento nuclear. (Las garantías negativas de seguridad ya figuran en el programa de la Conferencia para el Desarme, pero todavía no se han examinado detenidamente).

Las negociaciones hacia una convención que prohiba el armamento nuclear también deberían ocurrir.. Tales negociaciones se prolongarían por muchos años; mientras tanto, los pasos propuestos anteriormente podrían mejorar el régimen de la no proliferación y le darían un estatus de universal. Así habría garantías para todos.

Round 2

Más poderes, más seguridad

By Sunday Jonah (ES) | Sep 22, 2013

Algo en lo que todos los participantes de la Mesa Redonda están de acuerdo es en que ciertos elementos del régimen de la no proliferación requieren un fortalecimiento fundamental. Para lograr esto, los autores de la Mesa Redonda han propuesto una amplia gama de ideas tales como alterar la estructura y expandir los poderes del Organismo Internacional de Energía Atomica (OIEA); permitir que algunos países que están al margen del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) se adhieran al tratado como Estados con armamento nuclear; y establecer zonas libres de armas nucleares en el Medio Oriente y en Asia del Sur. A pesar de que todas estas propuestas pretenden sentar bases sólidas para la acción multilateral hacia el desarme y la no proliferación, éstas han provocado desacuerdos significativos entre los autores.

Naeem Ahmad Salik escribió en su segundo ensayo, refiriéndose a mi argumento de que la autoridad del OIEA debe ser ampliada y su misión redefinida, que "el régimen de la no proliferación no es la panacea para todos los problemas, y el papel de la agencia tampoco debe ser expandido, al punto que no pueda cumplir con sus obligaciones." Pero el mismo Salik señaló en su primer ensayo que el TNP se ha visto afectado por estructuras de apoyo institucionales inadecuadas — por ejemplo, cuando el OIEA no tiene a su disposición medios de acción distintos a la remisión al Consejo de Seguridad de la ONU en caso de incumplimiento del tratado. Salik también instó en su primer ensayo a que se instaure un consorcio internacional bajo el auspicio del OIEA que garantizaría el acceso al combustible y a la tecnología nuclear a las naciones, a cambio de que regresen el combustible gastado y de que acepten el Protocolo Adicional del Acuerdo de Salvaguardias del TNP. Parece que Salik, en una medida mayor de lo que su segundo ensayo indica, concuerda conmigo en que se debe expandir la autoridad de la agencia. (Pero a la larga, por supuesto, cualquier expansión de la autoridad del OIEA dependería en la definición del alcance de tal expansión y en el establecimiento de una agenda integral para lograrlo).

Salik tampoco está de acuerdo con mi aseveración previa: "la amenaza de que los agentes no estatales adquieran armamento nuclear se ha vuelto más urgente desde el 11 de septiembre de 2001." Salik cree que la amenaza del terrorismo nuclear no ha crecido desde el 11 de septiembre de 2001; al contrario, es la preocupación por la amenaza la que ha aumentado. No es que sus afirmaciones y las mías se contradigan precisamente, pero vale la pena tener en mente que el aumento en el enfoque mundial en la seguridad nuclear desde el 11 de septiembre de 2001, de ninguna manera ha eliminado el interés de los terroristas por obtener armamento nuclear. De hecho, Ayman al-Zawahiri, una personalidad de alto rango de Al Qaeda, hizo eco en su libro, Exoneración del año 2008, de una fatwa del año 2003 pronunciada por el clérigo saudí, Nasir al Fahd, que justificaba el uso del armamento nuclear. En todo caso, el terrorismo nuclear permanecerá como una amenaza legítima que merece la atención contínua a los niveles más altos.

En una nota relacionada, siento que mis colegas de la Mesa Redonda no le han prestado suficiente atención a la Cumbre de Seguridad Nacional del año 2010 en Washington, ni a su equivalente en Seúl en el año 2012. La seguridad nuclear debe ser tratada como un elemento importante del régimen de la no proliferación, y las reuniones cumbre han desempeñado un papel importante para colocar a la seguridad nuclear, y por extensión al TNP mismo, como prioridad en la agenda mundial. A estas alturas, podría ser adecuado asignarle a la seguridad nuclear la misma importancia que se le atribuye a los tres pilares existentes del tratado — la no proliferación, el desarme y la cooperación nuclear pacífica.

Otra iniciativa positiva para la seguridad nuclear sería involucrar más en los esfuerzos a favor de la no proliferación a las empresas privadas que proporcionan los materiales nucleares y operan las instalaciones nucleares. Lo más difícil de fabricar un arma nuclear es obtener los materiales nucleares cuya seguridad es, en parte, la responsabilidad de estas compañías. Se debe asegurar que las acciones de las empresas se realicen con estricto apego al TNP, con respecto a la seguridad, la consolidación y la contabilización de tales materiales, y este esfuerzo debe ser considerado como una parte clave del proyecto de la comunidad global de la no proliferación para conseguir la seguridad de todos los materiales nucleares.

Hacia un tratado nuevo

By Adel M. Ali (ES) | Sep 22, 2013

Los países sin armamento nuclear suelen prestarle gran atención al fracaso de los Estados con armamento nuclear por no llegar al desarme que el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) requiere de ellos. Los Estados con armamento nuclear, mientras tanto, se enfocan en el hecho de que el acceso a la tecnología nuclear pacífica, que el tratado garantiza a todas las naciones, conlleva el potencial de la proliferación armamentista.

Que dicho acceso pueda resultar en la proliferación es, efectivamente, una inquietud seria — pero se debe tener en cuenta que los casos en donde los países adquirieron ilícitamente armamento nuclear en el pasado, no utilizaron las instalaciones civiles de energía nuclear para hacerlo. Corea del Norte e Israel usaron reactores de investigación para desarrollar sus capacidades armamentistas. Pakistán también desarrolló su capacidad nuclear al margen del ciclo civil de combustible, mientras que se cree que los materiales fisibles para la producción de armas nucleares de India no provienen de la producción de los reactores nucleares.

Aún algunos — incluyendo a Naeem Ahmad Salik en esta Mesa Redonda — han propuesto que se establezcan acuerdos multilaterales para gestionar el ciclo nuclear de combustible. Pero estas propuestas adolecen de grandes fallas. Primero, los acuerdos multilaterales para el ciclo de combustible, podrían simple y sencillamente no tomar en cuenta los riesgos de proliferación — como se indicó anteriormente, los últimos casos de proliferación no surgieron del uso civil de energía nuclear. Segundo, el enriquecimiento de uranio y el reprocesamiento de plutonio no están prohibidos bajo el TNP. Un Estado sin armamento nuclear no hace nada ilícito simplemente por poseer tecnologías de enriquecimiento o reprocesamiento, o ni siquiera por poseer materiales aptos para armamento nuclear.

Por lo tanto, para implementar acuerdos multilaterales para el control del ciclo de combustible, éstos deben de estructurarse de manera a que no infrinjan el derecho de cualquier país de tomar sus propias decisiones en relación al ciclo de combustible. Y sin duda importante, ningún país proveedor deberá obstruir ni interrumpir por razones políticas los proyectos nucleares pacíficos de cualquier nación.

Reconocido universalmente. Si bien es cierto que los acuerdos multilaterales para el ciclo de combustible, en última instancia no pueden prevenir la proliferación, la función principal de estos acuerdos sería mejorar el régimen de la no proliferación. Pero si esa es la meta, existen mejores maneras para hacerlo. Por ejemplo, los Estados no adherentes podrían ser incorporados al tratado como Estados sin armamento nuclear por medio del establecimiento de zonas libres de armas nucleares en el Medio Oriente y en el Sur de Asia y en la península coreana. Salik no está de acuerdo con esta idea y dice que a "Israel le ofrecerían algo a cambio por el desarme — el reconocimiento a su derecho a existir, garantía de seguridad — [pero] no existe un quid pro quo cercano para lo que les preocupa a India y a Pakistán". Se podría responder a tales objeciones si los tratados que establecieran zonas libres de armas nucleares fueran estructurados según las directrices del Tratado africano de Pelindaba. El primer y segundo protocolo del tratado están diseñados para prevenir el uso o la amenaza del uso de armamento nuclear en contra de los signatarios; eso y otras garantías incluidas en los protocolos contribuirían significativamente a la seguridad si fueran aplicados en Asia del Sur.

Salik, sin embargo, propone el establecimiento de un protocolo adicional para el TNP en el cual India, Israel y Pakistán asumirían las obligaciones aceptadas por otros Estados de armamento nuclear a cambio de su aceptación como un Estado con armamento nuclear. Yo creo que tal propuesta, primero, iría en contra de la Conferencia de Revisión del TNP del 2010, que exhorta a todos los Estados no adherentes del tratado a que se adhieran como Estados sin armamento nuclear. Segundo, contradiría el espíritu del tratado en sí, que después de todo tiene como intención prevenir la proliferación de armamento nuclear en los Estados sin dicho armamento, mientras se logra el desarme en los Estados dotados de armamento nuclear. Tercero, esto debilitaría y hasta podría llevar al fin del régimen del TNP. Los Estados que no pertenecen al régimen deben estar convencidos que su entrada al tratado es la única esperanza para detener la proliferación; los países no adherentes, o los que insisten en ser aceptados como Estados con armamento nuclear, no solo promueven más proliferación, sino que a la postre amenazan con la caída del régimen del tratado en sí.

Entre las características más notorias del régimen actual de no proliferación están los niveles diferentes de esfuerzo destinados a la no proliferación y al desarme. Efectivamente, muchos países sin armamento nuclear están convencidos de que la única manera de detener la proliferación es de tratar los temas de desarme y de no proliferación con igual vigor. Cuando en el año 2000 las partes del tratado se comprometieron con "el compromiso inequívoco" de librar al mundo de armamento nuclear, su intención era de transformar el TNP en un tratado que se enfocara fielmente en el desarme y la no proliferación. Esta transformación debe ocurrir ahora.

Las soluciones no deben causar nuevos problemas

By Naeem Ahmad Salik (ES) | Sep 22, 2013

Mis colegas en esta Mesa Redonda, Sunday Jonah y Adel M. Ali, han señalado debidamente una serie de flaquezas y anomalías en el régimen global de la no proliferación. Sin embargo, talvez no estén de acuerdo con ciertos aspectos de los diagnósticos y las soluciones.

Jonah ha planteado el tema de la seguridad nuclear al sugerir que la amenaza debido al terrorismo nuclear se ha fortalecido desde el 11 de septiembre de 2001. Las amenazas a las instalaciones nucleares siempre han existido, pero yo creo que desde el 11 de septiembre es la preocupación por la amenaza que ha aumentado — y no la amenaza en sí. Al contrario, yo argumentaría que la seguridad en las instalaciones nucleares ha aumentado desde el año 2001, y muchos países han hecho esfuerzos importantes para mejorar su seguridad nuclear al adoptar el método que se inclina más hacia la defensa en las plantas nucleares.

El Consejo de Seguridad de la ONU también se ha movilizado, al aprobar la Resolución 1540 en el año 2004. Esta resolución obliga a los Estados miembros a que establezcan controles eficientes de exportaciones, control fronterizo y mecanismos legislativos y de aplicación con respecto a, no solo lo nuclear, pero también a las armas químicas y biológicas. Esta resolución pide específicamente el fortalecimiento de las medidas que niegan acceso a los agentes no estatales a materiales nucleares. El Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), entretanto, ha llevado a cabo estudios en países miembros e impartido talleres relacionados con la amenaza como base del diseño — el cual la agencia define como "una descripción de los atributos y las características de un adversario potencial interno y/o externo quienes podrían intentar remover sin permiso materiales nucleares o un sabotaje contra lo cual se diseña y evalúa el sistema de protección física." Esta es una cuestión que nunca antes se había abordado a tan alto nivel , y las acciones del OIEA se traducirán, en los reactores nucleares futuros, en mejores capacidades para soportar ataques semejantes a aquellos del 9/11 — ataques de un tipo que nunca se consideraron cuando se diseñaron y construyeron las cúpulas de los reactores en el pasado.

Jonah sugirió que la jurisdicción de la agencia sea expandida para llevar a cabo inspecciones que evalúen los acuerdos sobre la seguridad para los signatarios del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). Tal expansión sería difícil concertar — y también requeriría un aumento significativo del presupuesto de la agencia y del tamaño de la fuerza de trabajo técnico. La experiencia nos ha demostrado que nunca es fácil persuadir a los países a que hagan mayores contribuciones financieras a organizaciones internacionales.

En cualquier caso, el OIEA ya tiene dificultades para lidiar con las responsabilidades actuales para implementar salvaguardias, especialmente desde que se introdujo el Protocolo Adicional del Acuerdo de Salvaguardias del TNP. Por todo ello, se debe reconocer que un régimen de no proliferación no es la panacea para todos los problemas, y el papel de la agencia tampoco debe ser expandido a tal punto que no pueda cumplir con sus obligaciones (o, por el contrario, hasta que la agencia se convierta en un tipo de gobierno supranacional).

Ali, por su parte, argumenta que Israel debe unirse al TNP como un Estado sin armamento nuclear o que en el Medio Oriente se establezca una zona libre de armas nucleares. Aunque se entiende que a muchos en el mundo árabe les gustaría que Israel renunciara a su presunto arsenal nuclear, las propuestas para alcanzar esto, por lo general, abogan de manera problemática que India y Pakistán también se unan al TNP como Estados sin armamento nuclear. Dichas propuestas no toman en cuenta que mientras a Israel le ofrecerían algo a cambio por el desarme – el reconocimiento a su derecho a existir, garantías de seguridad — no existe un quid pro quo cercano para lo que les preocupa a India y a Pakistán.

En efecto, el Presidente Barack Obama ha prometido facilitar la entrada de India a los regímenes globales para el control de exportaciones — especialmente al Grupo de Proveedores Nucleares, quien en el año 2008 le permitió a India participar en el comercio nuclear a pesar de su estatus como Estado con armamento nuclear fuera del régimen del TNP. Ahora, una serie de países, siguiendo el ejemplo de Estados Unidos, se han apresurado a vender materiales y equipos nucleares a la India, incluso a costa de incumplir las obligaciones de las que son signatarios con respecto a la zona libre de armas nucleares. Un ejemplo es Australia; muchos argumentan que su decisión de vender uranio a India vulnera las obligaciones bajo el Tratado de Raratonga. Este ambiente de excepcionalismo, donde los intereses comerciales invalidan los ideales de la no proliferación, no alienta a los países no adherentes del tratado a que se unan, ni tampoco fomenta la ejecución justa del régimen.

Round 3

Amenazas reales, soluciones reales

By Sunday Jonah (ES) | Sep 22, 2013

Todos los autores de esta Mesa Redonda han argumentado, aunque de diferentes maneras, que se deben hacer cambios sustantivos al régimen global de la no proliferación para poder alcanzar las metas establecidas en el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). Parece que estos cambios son necesarios, en parte, porque el mundo en los años recientes ha sido testigo de una amplia difusión de tecnología, lo que ha permitido a muchas naciones, incluyendo los países emergentes, albergar ambiciones de energía nuclear. Esto ha abierto la posibilidad de un renacimiento global nuclear — y también ha reavivado las preocupaciones sobre la proliferación nuclear.

Pero otra razón por la cual el régimen de la no proliferación parece necesitar una reformulación, como ya lo he señalado, es que el terrorismo nuclear ha surgido en los últimos años como una mayor amenaza para la seguridad. Naeem Ahmad Salik no está de acuerdo con mi opinión, y argumenta en su tercer ensayo que, a veces, la amenaza del terrorismo nuclear se exagera por razones políticas. Pero, aunque se exagere de vez en cuando la amenaza, el hecho es que agentes no estatales han pronunciado en reiteradas ocasiones su intención última de adquirir armamento nuclear.

Salik argumenta que es poco probable que los terroristas adquieran acceso al armamento nuclear debido a "la dificultad técnica de construir un aparato utilizable". Pero aunque pueda ser difícil para los grupos terroristas construir un arma nuclear sofisticada, es ciertamente creíble que podrían fabricar un arma rudimentaria. Luis Alvarez, ganador del premio Nobel de física, una vez escribió que si los terroristas tuvieran uranio altamente enriquecido, ellos "tendrían una buena posibilidad de producir una explosión de alto rendimiento sólo al dejar caer una mitad del material sobre la otra mitad". Yo sigo creyendo que lo más difícil de fabricar una bomba nuclear es obtener acceso al material fisible; por lo tanto, el elemento principal para la prevención del terrorismo nuclear es controlar el acceso a dicho material. Como el analista de seguridad de Harvard, Graham Allison señaló, "Es simple física: sin uranio y plutonio altamente enriquecidos no hay explosión nuclear por fisión, y tampoco hay terrorismo nuclear”.

Sin embargo, construir un dispositivo nuclear no es la única manera para practicar el terrorismo nuclear. Los terroristas también podrían intentar sabotear los sistemas de seguridad en las instalaciones nucleares para crear un desastre de la misma magnitud de lo que ocurrió en la Central Nuclear Fukushima Daiichi. El hecho de resaltar la amenaza del terrorismo nuclear no es una hazaña política, como lo sugiere Salik. Al contrario, el terrorismo nuclear es una amenaza legítima que merece la atención que está recibiendo en la actualidad en una serie de reuniones cumbre sobre la seguridad nuclear.

Salik y Adel M. Ali no han llegado a un acuerdo sobre si se debe permitir que la India, Pakistán e Israel se unan al TNP como Estados con armamento nuclear. Solo diré que, en la situación actual, parece poco probable que estos países se unan como Estados sin armamento nuclear. Entre otros obstáculos, el acuerdo de cooperación nuclear entre Estados Unidos y la India que se firmó en el año 2008 y la exención que se le otorgó a la India en el mismo año por el Grupo de Proveedores Nucleares, le han proporcionado a esta nación los beneficios de la cooperación nuclear, como lo promete el TNP, sin que la India se adhiera al tratado. Dicho acuerdo les da a los países no adherentes muy poco incentivo para unirse al régimen de la no proliferación.

Para terminar, sólo algunos Estados han desarrollado la capacidad para fabricar armas nucleares desde que el TNP entró en vigor. Aunque el tratado no es la única razón de esto, un mayor número de Estados hubieran podido, sin duda, desarrollar su capacidad nuclear en la ausencia del tratado. Para que el TNP pueda seguir haciendo que el mundo sea un lugar más seguro de lo que podría ser, reitero mi apoyo a la expansión del papel y de los poderes del Organismo International de Energía Atómica, y a que se le atribuya a la seguridad nuclear la misma importancia que se le otorga a los pilares existentes del tratado: la no proliferación, el desarme y la cooperación nuclear pacífica.

La universalidad para los objetivos y principios del TNP

By Adel M. Ali (ES) | Sep 22, 2013

Naeem Ahmad Salik señaló que los participantes en este animado debate han sostenido en gran medida las posturas que adoptaron cuando empezó la discusión. Salik no se desvió de ese patrón en su último ensayo y tampoco lo haré yo. En su lugar, ofreceré nuevas observaciones que respaldarán mis argumentos previos y desafiarán los argumentos de mis colegas.

Sunday Jonah, en su primer ensayo de la Mesa Redonda, sugirió que la autoridad del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) sea expandida para que la agencia tenga la potestad para evaluar los acuerdos de seguridad nuclear en las naciones que son signatarias del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). Jonah y Salik han debatido este punto detenidamente, y Salik ha señalado acertadamente que la expansión del mandato de la agencia requeriría enmendar el tratado, lo que no es una cuestión que se pueda tomar a la ligera. Pero mi punto de vista en este caso es que los temas de seguridad nuclear dentro de cada Estado son justamente la responsabilidad del mismo. En mi opinión, los mayores riesgos asociados a la seguridad nuclear emanan, no de las partes del tratado — el OIEA sabe mucho sobre las instalaciones y materiales nucleares en estos países — sino de los Estados no adherentes, sobre los que la comunidad internacional conoce relativamente poco.

Así como Salik y Jonah no están de acuerdo sobre la expansión de la autoridad del OIEA, Salik y yo no concordamos sobre cómo la India, Pakistán e Israel se adherirán al régimen de no proliferación. Yo he argumentado que estos países deben, como lo exigió la Conferencia de Revisión del TNP en el año 2010, unirse al tratado como Estados sin armamento nuclear. (Por cierto, para evitar cualquier malentendido eventual sobre la introducción al segundo ensayo de Jonah, yo nunca he argumentado que se debe permitir que estos países se unan como Estados con armamento nuclear). Salik, entretanto, ha defendido que se debe permitir que éstos se unan como Estados con armamento nuclear. En el tercer ensayo, Salik sostiene que estos países no adherentes al tratado no pueden ser acusados de violar las estipulaciones ni el espíritu del TNP porque nunca se han unido a éste. Sin embargo, yo creo que los principios y objetivos expresados en el TNP deben considerarse como aplicables a todos los Estados, incluyendo a aquellos que no son parte del mismo — así como la Carta de la ONU estipula que se espera que todos los Estados, no solo los miembros de la ONU, actúen con apego a ciertos principios que gobiernan las relaciones internacionales.

Salik también menciona que Egipto accedió al TNP aunque el programa de armas nucleares de Israel precedía el establecimiento del tratado. Esto es cierto, pero se debe mencionar que cuando accedió Egipto en el año 1981, Egipto e Israel ya habían concluido un acuerdo de paz renunciando al uso de fuerza o a la amenaza de fuerza entre sí. También cabe señalar que cuando Egipto estuvo de acuerdo con la extensión indefinida del tratado en 1995, lo hizo solo después de haber conseguido la adopción de la resolución en el Medio Oriente, la que, entre otras cosas, pedía el establecimiento de una zona libre de armas nucleares en la región y también que todos los Estados en la región accedieran al tratado. Los más importante, empero, es que Egipto merece elogios en vez de críticas por participar cabalmente en el régimen global de no proliferación.

Previamente en la Mesa Redonda, Salik aludió a la intención de la Administración de Obama de facilitar la adhesión de la India a regímenes globales de control de exportaciones, que incluye el Grupo de Proveedores Nucleares (NSG, por sus siglas en inglés); y también al hecho que India recibió una exención del NSG, permitiéndole que participe en el comercio nuclear a pesar de que no es parte del tratado. Salik alega que estos acontecimientos, sumados al afán de varios países de participar en negocios nucleares con la India, han creado una atmósfera de excepcionalidad que ni alienta a los no adherentes del TNP a unirse al régimen, ni promueve la ejecución justa del tratado. Yo estoy totalmente de acuerdo.

Sin embargo, agregaría un punto importante. Un país como Australia no solo probablemente viola sus obligaciones bajo el Tratado de Raratonga al participar en el comercio nuclear con India, como lo menciona Salik; también es el caso, desde mi punto de vista, que los artículos I, II y III del TNP, al igual que el preámbulo del tratado, prohíben el comercio nuclear con India, ya que estas secciones del tratado pretenden, en parte, asegurar que la capacidad de armamento nuclear no sea transferida, ni directa o indirectamente, a los países que no son reconocidos como Estados con armamento nuclear bajo el tratado. Evitar la proliferación nuclear requiere, entre otras cosas, la disciplina de parte de las naciones que proporcionan los materiales y tecnologías nucleares.

Temas decisivos provocan desacuerdos perennes

By Naeem Ahmad Salik (ES) | Sep 22, 2013

Durante el transcurso del debate animado de esta Mesa Redonda, los participantes han refutado con vehemencia las posturas de los otros y, en gran medida, se han aferrado a la suya. Yo tampoco me desviaré de este patrón por el momento. De hecho, me gustaría repasar algunos de mis argumentos previos, intentando articularlos de una manera que quizá sea más comprensible y convincente.

Sunday Jonah y yo hemos entablado una discusión sobre la expansión de la autoridad del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) para que éste pueda implementar mejor el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP); Jonah insiste en una expansión sustantiva, una idea que yo he abordado con escepticismo. Comentando sobre este desacuerdo, en su segundo ensayo, Jonah escribió que "el mismo Salik señaló […] que el TNP se ha visto afectado por estructuras de apoyo institucionales inadecuadas […]. Parece que Salik, en una medida mayor de lo que su segundo ensayo indica, concuerda conmigo en que se debe expandir la autoridad de la agencia".

Esto no es del todo cierto. Reconozco, sin embargo, que el TNP carece de una organización que se dedique a su ejecución efectiva, siguiendo el modelo de la Organización para la Prohibición de Armas Químicas y la Comisión Preparatoria de la Organización para la Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares. Debido a que el establecimiento del OIEA precede al del TNP y como el propósito principal de la agencia era apoyar al programa "Átomos para la Paz", instaurado por el presidente estadounidense Dwight Eisenhower, la supervisión del tratado es una tarea que originalmente no se previó y para la cual la agencia no está preparada adecuadamente.

Aún así, aquellos que argumentan por el fortalecimiento de los apoyos institucionales del tratado y del sistema de supervisión, deben recordar que, precisamente porque estas estructuras no eran parte del régimen del tratado como fue aprobado por sus signatarios, las mismas no se pueden incorporar ahora tan fácilmente. Para incorporarlas se requeriría una enmienda del tratado, y ésta no necesariamente sería aceptada por todos los Estados miembros. Después de todo, la mayoría de los miembros del OIEA no ha ratificado la enmienda del año 2005, de la Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares, a pesar de que han transcurrido siete años.

El segundo punto en el que Jonah y yo hemos discrepado es el terrorismo nuclear. Aunque corra el riesgo de sonar complaciente, yo sostendría que a veces se exagera la amenaza por razones políticas. Ciertamente, un experto como Jonah entenderá que, aun si una organización terrorista llegara a adquirir los materiales necesarios para construir un dispositivo nuclear — un gran reto en sí — la dificultad técnica de la fabricación de un dispositivo utilizable sería enorme. Y cualquier dispositivo que una organización terrorista llegara a fabricar sería grande, pesado y no apto para la entrega por cualquier sistema actual de entrega disponible. Por lo tanto, en el caso improbable que un grupo terrorista llegara a adquirir un aparato nuclear, lo más probable es que se use en el país donde se obtuvieron los materiales nucleares. Esta realidad suele socavar los argumentos alarmistas sobre la importancia del terrorismo nuclear como una amenaza a la seguridad internacional. Aun así, cada país que tiene en su poder materiales nucleares, tiene la misma responsabilidad hacia la seguridad nuclear, y ambos comunicados de las reuniones cumbre sobre la seguridad nuclear de Washington y de Seúl han hecho hincapié en que el Estado carga con la "responsabilidad fundamental" de mantener la seguridad de sus materiales nucleares e instalaciones.

Adel M. Ali y yo no hemos llegado a un acuerdo sobre su insistencia de que India, Pakistán e Israel se unan al tratado como Estados sin armamento nuclear. Ali señala debidamente que el propósito del tratado es evitar que los Estados sin armamento nuclear lo adquieran, mientras se consigue el desarme de los Estados que sí lo poseen. Sin embargo, el hecho es que India, Pakistán e Israel nunca se unieron al tratado y por ende, no pueden ser acusados de violar las estipulaciones o el espíritu del mismo. (Los países como Egipto, mientras tanto, se adhirieron al tratado a pesar del hecho que el programa de armamento nuclear de Israel precedía al TNP, y luego estuvo de acuerdo con la extensión indefinida del tratado en el año 1995, perdiendo la influencia que podría ser ejercida posteriormente. Yo sigo en pie con mi propuesta previa que India, Pakistán e Israel se unan al tratado como Estados con armamento nuclear, aceptando la obligación de participar en negociaciones de buena fe hacia un desarme nuclear futuro.

En cuanto a la propuesta de Ali sobre la zona libre de armas nucleares en el sur de Asia, se debe recordar que Pakistán, en el año 1975, propuso precisamente esta idea por medio de una resolución ante la Asamblea General de la ONU — pero esta zona nunca se materializó porque se opuso la India. A estas alturas, la idea de una zona libre de armas nucleares en el sur de Asia ha sido rebasada por los acontecimientos, y a menos que haya un desarme nuclear completo y general, las armas nucleares seguirán presentes en el sur de Asia.