Buena idea, implementación complicada

Al proponer una nueva evaluación de las amenazas nucleares a las que Estados Unidos se enfrenta, la Revisión de la Postura Nuclear de EE.UU. de 2010 determinó que la prevención de la proliferación nuclear y el terrorismo nuclear eran prioridades del programa nuclear del país, ocupando un puesto más importante que el sostenimiento de la disuasión estratégica, el fortalecimiento de la disuasión regional y el mantenimiento de un arsenal nuclear seguro y eficaz. Esto no es sorprendente, teniendo en cuenta la preocupación de Estados Unidos durante los últimos años debido al riesgo que supone que terroristas puedan acceder a armas nucleares o que estados como Corea del Norte o Irán puedan provocar una cascada de proliferación. De hecho, estos dos riesgos están conectados, dado que la proliferación aumenta las posibilidades de que actores no estatales pueden acceder a material nuclear.

Aparentemente Estados Unidos está haciendo frente a estas amenazas en dos niveles: el táctico y el estratégico. El enfoque táctico tiene cuatro componentes: acelerar los esfuerzos para proteger los materiales nucleares vulnerables en todo el mundo; destruir las redes terroristas apuntando a sus canales de financiación y eliminando a sus líderes; reforzar la seguridad nacional a través de mejores controles fronterizos, defensas antimisiles y la capacidad de atacar con urgencia objetivos terroristas apremiantes a distancia; y, como se indica en la Revisión de la Postura Nuclear, amenazando "responsabilizar plenamente a cualquier estado, grupo terrorista u otros actores no estatales que apoyen o faciliten los esfuerzos terroristas para obtener o utilizar armas de destrucción masiva".

No obstante, a nivel estratégico la política estadounidense intenta abordar los peligros nucleares reduciendo el papel de las armas nucleares en la estrategia de seguridad nacional. La Revisión de la Postura Nuclear, por ejemplo, restringió el uso de armas nucleares a "circunstancias extremas para defender los intereses vitales de los Estados Unidos o de sus aliados y socios". También prometió no usar o amenazar con utilizar armas nucleares contra estados que no tengan armas nucleares, formen parte del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) y cumplan con sus obligaciones de no proliferación. La idea que se esconde detrás de estas medidas es que las armas nucleares se volverán menos atractivas para otros países y el régimen de no proliferación recabará apoyo adicional.

¿Son contradictorios estos enfoques tácticos y estratégicos? Amenazar con atacar estados que apoyan a terroristas, ¿es incompatible con el objetivo de reducir los arsenales nucleares y avanzar hacia el desarme? Por supuesto que no. Para empezar, la amenaza de Estados Unidos de "responsabilizar plenamente" a quienes apoyen los esfuerzos terroristas para obtener armas de destrucción masiva no significa necesariamente que Estados Unidos utilizaría armas nucleares en estos casos. Incluso la iniciativa de Estados Unidos conocida como Ataque Global Inmediato, que permitiría al ejército de Estados Unidos atacar cualquier punto del planeta en aproximadamente una hora, se basa en el lanzamiento de armas convencionales con sistemas de vectores estratégicos. Entretanto, las nuevas restricciones de Estados Unidos sobre su propio uso de armas nucleares tienen claramente el objetivo de devaluar las armas nucleares, respaldando los esfuerzos de no proliferación con la adopción de medidas significativas en pos del desarme. Por consiguiente, en principio, la política estadounidense va por buen camino. El problema radica en la implementación.

Los esfuerzos estadounidenses para disuadir el terrorismo, incluso a través de la política nuclear, solo pueden tener éxito si obtienen apoyo internacional generalizado e incondicional. Estados Unidos no puede tener la esperanza de lograr ser invulnerable al terrorismo, a menos que pueda convencer a los demás de que el peligro terrorista es urgente y exige el trabajo conjunto de muchas partes. Aquí es donde la política estadounidense se encuentra con obstáculos. A veces Estados Unidos no es capaz de ceñirse a su propia política; en otras situaciones sus políticas pueden percibirse como una amenaza y complicar las relaciones interestatales.

Pakistán es un país que expone las limitaciones de la política nuclear estadounidense. A pesar de que existen numerosas pruebas de que Pakistán ha estado implicado en la proliferación nuclear -y que el ejército y la Dirección de Inteligencia Inter-Services, los elementos más influyentes de la estructura estatal de Pakistán, han apoyado y fomentado el terrorismo- dos cuestiones impiden que Estados Unidos tome medidas punitivas significativas. La primera es que Estados Unidos necesita el apoyo pakistaní en la guerra contra Afganistán. La otra es que Pakistán tiene armas nucleares. En consecuencia, Washington ignora en gran medida los peligros asociados con el creciente arsenal nuclear de Pakistán y el apoyo que reciben las organizaciones terroristas desde el interior de ese país, aunque no pueda descartarse la posibilidad de que las armas nucleares lleguen a manos de estos grupos, incluso con complicidad oficial. De esta forma, la política nuclear de Estados Unidos descubre sus límites cuando se topa con un estado con armas nucleares donde proliferan los grupos terroristas. Esto enseña lecciones que no pasarán desapercibidas en otras naciones.

Mientras tanto, Rusia y China consideran amenazante el empeño de Washington en la defensa contra misiles balísticos y su iniciativa Ataque Global Inmediato (cuya necesidad proclama Estados Unidos para defenderse contra la proliferación y el terrorismo). La tensión resultante no solo arruina las posibilidades de que los tres países se enfrenten de manera unida a los peligros nucleares comunes, sino que también legitima los esfuerzos de modernización estratégica de Moscú y Pekín. Además, como Rusia y China buscan corregir el desequilibrio entre su fuerza militar y la de Estados Unidos, crecen las percepciones de amenaza en las naciones menos poderosas. La víctima evidente en todo esto es la seguridad internacional.

Si Estados Unidos debe vencer este tipo de obstáculos, deberá concebir estrategias para dar a otras naciones motivos para cooperar con él. La Revisión de la Postura Nuclear de 2010 dio un primer paso al comunicar que el tamaño del arsenal nuclear de Estados Unidos seguiría disminuyendo y que el papel de las armas nucleares en la seguridad nacional de Estados Unidos también se reduciría. Las Cumbres de Seguridad Nuclear, una iniciativa liderada por Estados Unidos, han hecho mucho para crear conciencia sobre los problemas de seguridad nuclear. Sin embargo, es necesario avanzar más, especialmente si se trata de generar confianza interestatal, un sentido de propósito común entre las naciones y un deseo de trabajar colectivamente.

Un paso importante sería procurar el desarme con el mismo fervor que la no proliferación. En las Conferencias de Revisión del TNP de 2005 y 2010, los estados sin armas nucleares se negaron a asumir compromisos de no proliferación adicionales, a menos que se dieran pasos significativos en pos del desarme, por lo que poco se logró. El desarme nuclear en sí mismo requiere abordar temas tan polémicos como la defensa contra misiles balísticos, los desequilibrios en las armas convencionales y la militarización del espacio ultraterrestre. Es posible que estas cuestiones no se relacionen directamente con la disuasión del terrorismo nuclear, pero abordarlas adecuadamente creará un entorno en el que la disuasión puede funcionar mejor.

La proliferación y el terrorismo nucleares son un peligro para toda la humanidad. No son solo responsabilidad de Estados Unidos. Sin embargo, Estados Unidos ha marcado el rumbo durante mucho tiempo en las cuestiones nucleares y, en el ámbito nuclear, la seguridad nacional está íntimamente ligada a la seguridad internacional. El enfoque de Washington frente a los peligros nucleares encontraría amplia aceptación si fuera más inclusivo y si Estados Unidos lograra encontrar soluciones jurídicas y políticas para los retos nucleares, en lugar de depender tan fuertemente de la estrategia militar.