Imponer la prohibición, prevenir la captura del tratado

En estos primeros años del siglo XXI, el sistema internacional parece ser cada día más inestable. Las relaciones entre Moscú y Washington muestran tensiones renovadas. Parece que el Medio Oriente se está convirtiendo en una gran zona de conflicto. Algunas áreas del mundo, entre ellas mi propia región, Latinoamérica y el Caribe, están experimentando violencia sin precedentes fuera del contexto de un conflicto armado convencional, en parte debido al crimen organizado transnacional y la prevalencia de las armas pequeñas y armas ligeras. Mientras tanto, la inequidad de ingreso global se encuentra en niveles muy altos. En un mundo como este, simplemente no es seguro tener arsenales de armas nucleares.

A lo largo de las últimas décadas, el movimiento en contra de las armas nucleares ha registrado algunos éxitos, pero también ha sufrido sus derrotas. El Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares ha vigilado la proliferación de tecnología beligerante (aunque Corea del Norte apenas se unió al club hace unos años) pero no ha logrado los mismos resultados en el desarme. Las esperanzas de establecer una zona libre de armas nucleares en el Medio Oriente se están desvaneciendo. La Conferencia sobre el Desarme no ha logrado prácticamente nada desde los años noventa. En general, los mecanismos existentes para el desarme no han estado a la altura de los principios expresados en la Carta de la ONU; por ejemplo, la responsabilidad de prevenir la guerra y defender los derechos humanos fundamentales.

Un camino prometedor hacia el futuro es "la iniciativa humanitaria", un nuevo esfuerzo para el desarme centrado alrededor de una serie de conferencias sobre el impacto humanitario de las armas nucleares. (Noruega fue anfitrión de la primera conferencia en 2013, México de la segunda en febrero, y Austria organizará la tercera en diciembre). La iniciativa busca poner en evidencia dos hechos: que la mera existencia de armas nucleares amenaza la seguridad de las naciones y los pueblos alrededor del mundo, y que ningún país está preparado para responder a las crisis humanitarias que una detonación nuclear crearía (aún si la detonación sucediera en un conflicto regional limitado). La iniciativa también busca aclarar el desorden que rodea el desarme nuclear; todo lo que se ha dicho sobre reducir gradualmente los arsenales, o de cómo responder a las deficiencias de los tratados existentes, o conseguir garantías de los países con armas nucleares de que ellos no serán los que las utilicen primero. La iniciativa humanitaria genera una esperanza fundamentada para que un tratado que prohíba las armas nucleares sea establecido.

La iniciativa incorpora actores, estrategias e ideas de los esfuerzos exitosos previos para la eliminación de minas y municiones en racimo: dos tipos de armas que incesantemente toman vidas y privan a la gente de sus medios de subsistencia. El Tratado de la Prohibición de Minas de 1997 y la Convención sobre Municiones en Racimo del 2008 puede que no hayan llegado a una aceptación universal aún; los Estados Unidos, Rusia y China, entre otros, permanecen fuera del alcance de estos instrumentos, pero las minas antipersona han sido estigmatizadas y sucede lo mismo con las municiones en racimo. El comercio internacional de estas armas prácticamente ha colapsado, y una prohibición virtual sobre su eso está en vigor. Estos esfuerzos de erradicación de armas, construidos sobre el trabajo anterior en el control de armas nucleares, los cuales detuvieron la proliferación, prohibieron las armas nucleares en algunas regiones y han detenido casi en su totalidad las pruebas nucleares. Ahora, sin embargo, el movimiento convencional para el desarme nuclear ha perdido ímpetu, así que la iniciativa humanitaria está buscando revitalizar el proceso, tomando como precedentes inmediatos los procesos de Ottawa y Oslo en torno a las minas y las municiones en racimo. En términos de principios, prácticas y experiencia acumulada de política exterior, los diferentes procesos de desarme están cuidadosamente entrelazados.

Varios estados han mostrado su apoyo a la iniciativa humanitaria, al igual que numerosas agencias intergubernamentales y organizaciones de la sociedad civil. Pero, ¿acaso la iniciativa llevará a un proceso diplomático formal? ¿Culminará en un tratado que lleve el desarme más allá de sus límites actuales, tal vez un tratado capaz de prohibir en su totalidad las armas nucleares? Estas son preguntas difíciles.

Las posturas de las naciones al respecto a la prohibición de las armas nucleares no serán ajenas a los principios y prioridades generales de su política exterior. Ergo, no todos los estados que buscan un instrumento legalmente vinculante tendrán el mismo espacio para maniobrar. Por ejemplo, Honduras forma parte de la zona de no proliferación de armas nucleares de Latinoamérica y el Caribe. Está suscrita a la declaración para el desarme emitida en 2013 por la Comunidad de Estados de Latinoamérica y el Caribe. Forma parte de la iniciativa humanitaria. Pero también es un país que se encuentra en el lugar 120 de 186 en el índice de desarrollo humano del Programa de Desarrollo de la ONU. Su socio comercial más grande es Estados Unidos. Un país que tiene "un estimado de 4.650 ojivas nucleares disponibles para su entrega por más de 800 misiles de balística y aviones." ¿Cómo influirá la dependencia económica de Honduras en los Estados Unidos en su comportamiento durante el proceso diplomático para prohibir las armas nucleares?

La iniciativa humanitaria solo tendrá éxito si los países que la apoyan presentan un frente unido. Esto significa que las naciones a la vanguardia de la iniciativa deberán establecerse como el grupo central de "campeones", por así decirlo. El grupo debería incluir representantes de una variedad de regiones, pero al mismo tiempo, el grupo deberá mantenerse lo suficientemente compacto como para que se permita una formulación estratégica similar. Dicho grupo permitiría el establecimiento de posturas regionales sobre el tratado de prohibición, con la idea de que, a medida que región tras región muestre su apoyo a la prohibición, la presión se incremente sobre las naciones nucleares para participar en un proceso de tratado (el movimiento de los Países No Alineados, que contiene una mayoría de los estados miembro de la ONU, podría jugar un rol importante en esto.)

El proceso no estará aislado de las demás actividades para el desarme y la seguridad internacional, o de la política exterior en general, así que el progreso no será simple ni lineal. Esto significa que la paciencia y una perspectiva histórica serán indispensables. Pero cuando el momento sea justo, la iniciativa humanitaria podrá evolucionar hacia un debate importante en los foros políticos establecidos; cabe esperar que se arribe a un proceso diplomático formal para establecer el tratado de prohibición.

En cualquier caso, antes de que dicho proceso empiece, los mecanismos vinculantes deberán ser analizados y discutidos. Los mecanismos deben incluir estándares comunes y medibles de acuerdo a lo que la prohibición y el desarme conlleven; estructuras para la cooperación y asistencia internacional; un calendario y un presupuesto; y un cuerpo supervisor dotado de los poderes apropiados. Un fundamento institucional fuerte es requerido si las armas prohibidas han de ser eliminadas y su eventual regreso ha de ser prevenido por las próximas décadas.

Si tales mecanismos no son debidamente abordados antes de que un proceso diplomático comience, las naciones nucleares podrían "capturar" cualquier tratado que llegue a darse. Si las naciones llegan a la mesa de negociación portando tan solo generalidades y promesas, algunos estados inevitablemente detendrán cualquier progreso hacia un tratado internacional fuerte, significativo y duradero, o podrían diluir cualquier instrumento que surja. Un debate enorme solo favorecerá a los guardianes del status quo. Solo producirá un tratado simbólico.

Desde el este y el sur de Asia hasta el este del Mediterráneo y el Mar Negro, existen tensiones geopolíticas que podrían agravarse a cualquier hora hasta convertirse en un conflicto armado de gran escala que incluya naciones dotadas con armamento nuclear. Bajo dichas circunstancias, ¿podrán los seres humanos permitirse no establecer un tratado sólido y vinculante que prohíba  las armas nucleares en su totalidad?