Caminos a seguir para el Grupo de Suministradores Nucleares

La tecnología nuclear ha sido siempre un tema polémico. Los países que originalmente tomaron la iniciativa para desarrollar y adquirir tecnología nuclear, entendían muy claramente los riesgos que implicaba esa tecnología y con frecuencia han intentado evitar que se sigan difundiendo los conocimientos técnicos en materia nuclear. Otros países, conscientes de los beneficios que la tecnología nuclear les podría reportar, con frecuencia tienen interés en adquirir esos conocimientos.

Esta tensa situación muchas veces se complica aún más debido a percepciones equivocadas o desconfianza. Puede pensarse que los países que tienen tecnología nuclear quieren quedarse con esa tecnología para ellos, para poder disfrutar de ventajas injustas sobre los demás. En otro orden de cosas, pueden existir sospechas de que los países que intentan desarrollar tecnología nuclear albergan motivos que no son pacíficos.

El Tratado de No Proliferación Nuclear garantiza el derecho inherente de todos los estados al uso de la tecnología nuclear con fines pacíficos y, al mismo tiempo, obliga a impedir la proliferación de tecnología y materiales para la producción de armas y al desarme de las naciones que ya poseen armas nucleares. Estos son los tres pilares del tratado y juntos representan una única idea en torno a la que se ha estructurado el régimen de no proliferación. Sin embargo, algunos sostendrán que todo ha quedado solamente en una idea, y que ninguno de los tres pilares se ha transformado totalmente en realidad. El éxito incompleto del régimen explica la "proliferación" de los esfuerzos globales, multilaterales, regionales y subregionales para impedir la proliferación de armas, promover el uso pacífico de la tecnología nuclear y fomentar el desarme. Aunque para algunos observadores han sido muy limitados, no deben dejar de reconocerse los progresos alcanzados con el tratado. También debe reconocerse el valor de diversos esfuerzos multilaterales, regionales y subregionales.

A pesar de que aún no se han resuelto las cuestiones vinculadas a la adquisición estatal de tecnología nuclear, la amenaza que supone el acceso de actores no estatales a tecnología y materiales nucleares ha pasado cada vez más a un primer plano. Esto ha impulsado a la comunidad mundial, que ya venía prestando bastante atención a la seguridad y las salvaguardias nucleares, a concentrarse aún más en la seguridad nuclear. Este asunto se ve complicado por el riesgo de que los países faciliten a actores no estatales tecnología o materiales, ya sea directa o indirectamente, de forma deliberada o accidental. Ahora bien, los mecanismos internacionales para tratar la posibilidad de que actores no estatales obtengan acceso a tecnología o materiales nucleares todavía están en su fase inicial. A su vez, si los mecanismos que desde hace tiempo están en vigor para abordar la adquisición estatal ilícita de tecnología y materiales nucleares no han tenido éxito completamente, ¿por qué los mecanismos incipientes para hacer frente a actores no estatales pueden resultar más eficientes?

Oferta y demanda. En vista de lo señalado, si se espera que el Grupo de Suministradores Nucleares (GSN) formule un conjunto de políticas más eficaces para abordar la proliferación nuclear, deberá hacer frente a varios asuntos importantes. En primer lugar, no debe hacerse sentir a los estados que se embarcan en programas nucleares con objetivos legítimos que los programas, esfuerzos y políticas del GSN tienen como finalidad limitarlos o ponerles dificultades. Hay que admitir que no es una tarea fácil, pues los controles a las exportaciones son un ámbito en el que las diferencias de percepción pueden constituir escollos insalvables. Quienes proponen controles a las exportaciones, como Estados Unidos, con frecuencia hacen énfasis en que estos controles no tienen como finalidad restringir el comercio de productos de doble uso (a pesar de que el GSN exige que las instalaciones o actividades para las que se pretenden los productos de doble uso deben quedar bajo las salvaguardias aplicadas por el Organismo Internacional de Energía Atómica). No obstante, aun así existe una fuerte percepción entre los países clientes de que los controles a las exportaciones restringen el comercio de manera innecesaria. Esta percepción dificulta, sobre todo en países con parlamentos elegidos democráticamente, que se sancionen leyes sobre control de exportaciones para evitar el transbordo o una nueva exportación de los productos de doble uso.

Estos temas entran en juego en mi región, el Sudeste Asiático, sobre la que frecuentemente se dice que está pasando por un "renacimiento nuclear". Es decir, se espera que en los próximos años aumente el número de países que están explorando la energía nuclear como una fuente adicional de energía para sostener su desarrollo económico. Vietnam podrá comenzar a operar una central nuclear para el 2020, e Indonesia y Malasia están también considerando seriamente adoptar la energía nuclear. En medio de esta actividad, es importante que no se sienta que el GSN restringe indebidamente las ambiciones energéticas de los países del Sudeste Asiático.

Otra cuestión fundamental para el GSN es que debe idear mejores mecanismos para garantizar que la tecnología y los materiales que se facilitan a los estados con fines pacíficos legítimos no se desvíen a estados con ambiciones nucleares no totalmente pacíficas. (En Asia Oriental, se considera que Corea del Norte es un estado con ambiciones nucleares siniestras; ha participado en negocios ilícitos como comprador y quizás también como suministrador). Es posible que los gobiernos con los que el GSN lleva a cabo negociaciones no transfieran tecnología y materiales directamente a estados que persiguen finalidades menos benignas en relación con la energía nuclear. Sin embargo, todavía pueden ocurrir desviaciones.

En tercer lugar y en relación con lo anterior, el GSN debe tener en cuenta la posibilidad de que estados que se considera que están desarrollando capacidades nucleares legítimas puedan suministrar tecnología y materiales a actores no estatales. En el Sudeste Asiático esto representa un problema difícil. No se tiene conocimiento de ningún país asiático que tolere grupos terroristas que hayan intentado adquirir materiales nucleares, pero la permeabilidad de las fronteras en la región, así como mínimas capacidades de seguridad nuclear, hacen que sea difícil asegurar que no puedan ocurrir envíos o transbordos ilícitos de materiales nucleares.

Más o menos. Por consiguiente, el dilema al que se enfrenta el GSN es determinar si llevará a cabo negocios con un número creciente o decreciente de estados. Si trata con más estados, se aseguraría de que los rigurosos criterios sobre no proliferación del grupo se aplican en más lugares, pero también aumentarían las vías a través de las cuales los países proliferantes y los actores no estatales que persiguen fines maliciosos pueden acceder a la tecnología. Hacer negocios con menos estados disminuiría el número de puntos de acceso, pero también significaría que los criterios del GSN se aplican en menos países (en todo caso, los estados con los que el GSN elija no negociar siempre podrían convertirse en estados que procuren tecnología nuclear a través de medios ilícitos).

La difusión de la tecnología nuclear implica dinámicas complicadas y la interacción de fuerzas que compiten entre sí. No obstante, dado que la tecnología nuclear ya se ha desarrollado y no puede volverse atrás, la comunidad mundial, inclusive el Grupo de Suministradores Nucleares, deberá seguir empeñándose en determinar la mejor forma de controlar la difusión de la tecnología.

Para responder la pregunta que plantea esta Mesa Redonda, es decir: "¿cómo podrían mejorarse las políticas del Grupo de Suministradores Nucleares (GSN) para tomar en consideración de mejor manera las necesidades y perspectivas de los países en desarrollo?", es necesario entender hasta qué punto el GSN ha sido capaz de encontrar un equilibrio entre las obligaciones que impone a las naciones en desarrollo y los beneficios que les ofrece a cambio. En otras palabras, ¿las políticas del GSN promueven los objetivos establecidos en sus directrices, básicamente, que el comercio nuclear no debería contribuir a la proliferación, pero que el comercio y la cooperación internacionales en el ámbito nuclear no deberían obstaculizarse excesivamente? El hecho de que no debe obstaculizarse el comercio nuclear autorizado por el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) no es un asunto trivial; este comercio constituye un elemento clave del régimen de no proliferación, y no deben sacrificarse los principios subyacentes del régimen debido a las políticas de unos pocos países.

Durante décadas el GSN ha adoptado varias medidas de no proliferación que han estado en concordancia con los objetivos del tratado. Sin embargo, al mismo tiempo el grupo ha establecido restricciones a los países en desarrollo que solo buscan crear programas de energía nuclear con fines pacíficos, en aras de su desarrollo sostenible y crecimiento económico. En mi opinión estas restricciones guardan relación con los intereses nacionales de los Estados Unidos y Francia, dos países que disfrutan de sólidas posiciones comerciales en el mercado nuclear y que pretenden conservarlas.

Restricciones excesivas, discriminación. La demanda de electricidad en los países en desarrollo crece rápidamente y lleva a que aumente el interés en la energía nuclear. Lamentablemente las restricciones excesivas en relación con la no proliferación y la seguridad nuclear global — aunque estas preocupaciones son legítimas — están impidiendo el progreso nuclear en los países en desarrollo. Algunos sostienen que la expansión global de la energía nuclear es riesgosa porque lleva a la difusión de tecnologías para producir combustible nuclear, algo que podría dar a más estados la posibilidad de desarrollar armas nucleares. Este argumento ignora las propias bases en las que se funda el tratado. Después de todo, este tratado está concebido para asegurar la no proliferación y, a su vez, permitir el acceso generalizado a tecnología para programas civiles de energía nuclear. El argumento tiende también a negar cualquier rol que los países en desarrollo puedan tener en el mercado de energía nuclear.

Si las directrices del GSN se hubieran seguido atentamente en el pasado, no habría mucho lugar para medidas discriminatorias, como la imposición de restricciones excesivas a un signatario del TNP como Irán. El GSN tampoco habría hecho una excepción en 2008 autorizando a la India, que no es signataria del tratado, a participar en el comercio nuclear. De forma algo similar, miembros importantes del GSN, inclusive los Estados Unidos, han mantenido silencio durante mucho tiempo sobre el programa nuclear de Israel.

En 1998 los miembros del Movimiento de los Países no Alineados instaron a todos los signatarios del tratado a "prohibir la transferencia de todos los equipos, informaciones, materiales e instalaciones, recursos o dispositivos relacionados con la energía nuclear, así como la extensión de los conocimientos técnicos o cualquier tipo de asistencia en el campo nuclear, científico o tecnológico" a Israel, dado que no era parte del tratado y no había dispuesto sus actividades nucleares bajo todas las salvaguardias del OIEA. Una década después el Movimiento de los Países no Alineados podría haber instado a hacer lo mismo respecto a la India, pero a la India se le concedió una excepción. Esto significa discriminación nuclear. EL GSN impone una doble moral, concentrándose demasiado en las cuestiones de proliferación en algunos países en desarrollo, mientas que a la vez aplica una doble moral cuando se trata de un país como India. Esto quita credibilidad al grupo.

Equilibrio y cooperación. En la actualidad el desafío principal del GSN consiste en decidir cómo lograr un equilibrio entre los aspectos económicos y relacionados con la proliferación de las transferencias nucleares, sin infringir a la vez sus propias directivas ni contravenir sus propios objetivos. Debe señalarse que los países en desarrollo, al unirse al régimen del tratado, tuvieron especialmente en cuenta la posibilidad de beneficiarse de las transferencias nucleares pacíficas en aras de su desarrollo sostenible, así como el desarme integral que aumentaría su seguridad. Por consiguiente, el GSN debería contrarrestar su enfoque respecto a la proliferación y concentrarse más en los otros dos pilares del TNP, el desarme total y los usos pacíficos de la energía nuclear. El GSN podría promover el desarme brindando asistencia técnica a los estados que cuentan con armas nucleares y fomentando la cooperación entre ellos. Esta iniciativa contribuiría a erradicar la desconfianza en las naciones en desarrollo. No obstante, actualmente existen sospechas significativas de que el GSN ha favorecido los intereses de algunos países occidentales para preservar la preponderancia de las potestades legales, técnicas y políticas de esos países dentro del régimen del TNP. Empeñarse en políticas que tienen este efecto solo puede llevar a una frustración cada vez mayor en los países en desarrollo, lo que a la postre podría provocar el colapso del TNP.

El GSN debería esforzarse más en promover la cooperación regional en el ámbito de la energía nuclear. Los países en desarrollo, muchos de los cuales han llegado a la conclusión de que el desarrollo sostenible depende de la diversificación de las fuentes de energía, tienen cada vez más interés en la energía nuclear. El Medio Oriente ofrece buenos ejemplos al respecto. En esta región, donde las diferencias políticas e ideológicas entre los estados impiden la cooperación, el GSN podría hacer una valiosa contribución facilitando la cooperación en materia de energía nuclear, en lugar de concentrarse tan intensamente en las cuestiones relacionadas con la proliferación. De esta forma el Grupo de Suministradores Nucleares podría contribuir a propiciar la paz y la estabilidad en la región.

Desde su creación en 1975, el Grupo de Suministradores Nucleares (GSN) se ha consolidado como un régimen integral y multilateral de control de exportaciones de materiales y tecnología nucleares. Otro régimen, el Comité Zangger, celebró su primera reunión cuatro años antes del surgimiento del GSN. Sin embargo, es el GSN el que ha demostrado mayor dinamismo y ha probado tener más relevancia desde fines de la Guerra Fría.

El Comité Zangger fue creado para ayudar a los signatarios del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) a entender las cuestiones técnicas relacionadas con las transferencias de materiales y tecnología nucleares. No obstante, el comité no incluía a los países que no habían firmado el tratado como, por ejemplo, Francia. El GSN se constituyó como un complemento del comité y permitió que naciones como Francia ingresaran al régimen de control. (Francia se adhirió al tratado y también se unió al Comité Zangger en 1992).

En mi país, India, muchos creían que con el ingreso de Francia dentro del marco de control nuclear lo que se pretendía era neutralizar el poder del gaullismo en las políticas económicas y tecnológicas de Francia en el extranjero. En otras palabras, Francia se había opuesto con frecuencia a las políticas de otras naciones occidentales para con los países en desarrollo, y los impulsos del París de De Gaulle podrían neutralizarse si Francia ingresaba en el GSN. En India, se consideraba que tanto el Comité Zangger como el GSN eran regímenes concebidos para negar la tecnología a los países en desarrollo, obstáculos indeseables que bloqueaban el flujo de bienes y tecnología a los países que intentaban alcanzar el desarrollo económico mediante programas pacíficos de energía nuclear. Una parte del gobierno de la India y de la sociedad civil continúa entendiendo los sistemas de este modo.

En el club. La naturaleza de los miembros de cualquier organización refleja el sistema de valores de la misma. A su vez, para cualquier organismo o entidad orgánica, ya sea nacional o internacional, formal o informal, grande o pequeño, la naturaleza de sus miembros es importante para su eficiencia y su eficacia. Si se trata de una organización internacional, por no decir informal, como el GSN, los objetivos del grupo deben ser aceptables a nivel internacional. Por consiguiente, para que las decisiones adoptadas por el GSN tengan aceptación internacional, la integración del régimen debe ser representativa de la comunidad mundial.

A pesar de que el GSN estuvo apenas activo durante gran parte de la Guerra Fría, curiosamente aumentó el número de sus miembros. De los siete miembros originales, en 1991 habían pasado a ser 27, con algunos países de Europa del Este entre sus nuevos integrante. En la actualidad el GSN tiene 46 miembros, sin embargo es necesario que diversifique sus participantes. La composición del grupo manifiesta una clara inclinación por el mundo desarrollado en general y por Europa en particular. Más de 30 de sus miembros provienen de Europa; no todos pertenecen a la Unión Europea, pero el Banco Mundial solo clasifica a unos pocos como países en desarrollo. Además de Europa, el mundo desarrollado está también representado por Australia, Canadá, Nueva Zelanda y Estados Unidos. Entre los cuatro miembros de Asia — China, Japón, Kazajistán y Corea del Sur — solo dos son naciones en desarrollo. Entretanto, América Latina está representada solamente por Argentina y Brasil, y solo Sudáfrica representa al continente africano.

Muchos observadores han pronosticado que el siglo XXI será el siglo de Asia. Si bien solo algunos países asiáticos pueden considerarse actualmente desarrollados, Asia, con su poderío en ascenso, es el continente que promete forjar un nuevo orden mundial. Es más, Asia es un continente que cuenta con economías cuantiosas, de rápido crecimiento, que demandarán mucha energía, inclusive energía nuclear.

Desde los años noventa la expansión de la energía nuclear ha sido notable en Asia y en países desarrollados de otros continentes. Un informe reciente del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) señala que "de los 29 países que están considerando o planificando contar con energía nuclear en 2012, 10 son de Asia y la región del Pacífico, 10 de África, siete de Europa (en su mayoría de Europa del Este) y dos de América Latina". Otra publicación del OIEA de 2008 informa que "un total de 20 de las 35 centrales en construcción se encuentran en Asia, al mismo tiempo que 28 de las últimas 39 centrales conectadas a la red también están en allí". Desde 2008, algunos países asiáticos han encargado reactores adicionales y conectado algunos más a la red eléctrica. Todo esto justifica claramente una mayor participación de Asia en el régimen de control de las exportaciones nucleares.

Viejas batallas, nuevos desafíos. En los primeros tiempos de expansión de los integrantes del GSN, los países que producían bienes y servicios nucleares, y los países que decidían qué naciones podían obtener acceso a esos bienes y servicios, eran los mismos. Sin embargo, muchos países que tenían un papel limitado en el comercio nuclear han pasado desde entonces a ser miembros del grupo. Mientras tanto, otras naciones que pueden contribuir a los objetivos del GSN han quedado excluidas del grupo o incluso se les han impuesto normas más rigurosas para las transacciones nucleares. Hoy día muchos países que dominan el ciclo de combustible nuclear no integran el grupo, mientras que otros, que quizás no han logrado dominar aún todo el ciclo de combustible nuclear pero igualmente tienen recursos o conocimientos valiosos para una o varias etapas del ciclo de combustible, tampoco han sido admitidos como miembros.

En el futuro el GSN tendrá que reflejar las tendencias emergentes en la industria mundial de energía nuclear. Los nuevos productores deberán convertirse en controladores. De otra forma, el grupo podría debilitarse, y su capacidad para lograr sus objetivos quedará muy limitada. El GSN va a tener que decidir qué quiere ser en el siglo XXI: ¿quiere pelear viejas batallas o afrontar nuevos desafíos?

Los países en desarrollo se quejan desde hace mucho tiempo de que los regímenes multilaterales de control de las exportaciones impiden su desarrollo económico. En la actualidad la lista de control del GSN se ha vuelto casi universal. Buena parte de la comunidad internacional ha comprendido que el desarrollo nuclear pacífico y el control responsable de la tecnología y materiales nucleares deben ir de la mano, y que cualquier desequilibrio entre estos dos imperativos pondrá en peligro el desarrollo de la energía nuclear civil. El GSN haría bien si intentara empezar a lograr un equilibrio mejor entre el desarrollo económico y los controles nucleares. El grupo debería enviar una señal de que no se opone al desarrollo de la energía nuclear con fines pacíficos, aun cuando continúe estando totalmente en contra de la proliferación y las redes de proliferación.

El GSN deberá identificar qué países son sus socios, y en qué deben centrarse sus esfuerzos en pos de la no proliferación. En 2004 el grupo cometió el error de admitir el ingreso de China. Es cierto, China es una potencia económica en aumento, que tiene grandes planes para expandir su capacidad de energía nuclear, y Pekín ha participado en todos los acuerdos fundamentales sobre no proliferación. No obstante, los antecedentes de China en relación con la no proliferación son dudosos. Muchos sospechan que ha exportado diversas tecnologías relacionadas con armas para la destrucción masiva. Mientras tanto, lamentablemente el GSN no se ha asociado con algunos países, como India, que comparten sus objetivos, acatan las normas internacionales sobre no proliferación y poseen sólidas capacidades en relación con la energía nuclear civil.