Renuncia de EE. UU. al primer uso: una mirada desde Asia

Aparentemente, Barack Obama está considerando una política de renuncia al primer uso para el arsenal nuclear de Estados Unidos. Los partidarios de este cambio dicen que reduciría las posibles crisis nucleares, establecería un ejemplo positivo para otras naciones con armas nucleares, y representaría un importante paso hacia el desarme. Los opositores sostienen que la renuncia al primer uso debilitaría el poder de la disuasión nuclear (y, por lo tanto, invitaría a la beligerancia) y desconcertaría a los aliados de Estados Unidos (fomentando la proliferación nuclear). En definitiva, ¿cómo una política estadounidense de renuncia al primer uso afectaría la seguridad en Asia Oriental y Sudoriental? y ¿los beneficios de este cambio de política compensarían los posibles daños?

Round 1

Renuncia al primer uso: lo mejor es mantener la ambigüedad

Con el establecimiento de una política de renuncia al primer uso, Barack Obama haría gala de buen juicio, al menos en términos de política internacional. En cierta medida, este cambio de política permitiría conciliar la cruzada de Obama por un eventual desarme nuclear con el formidable arsenal nuclear que continúa en posesión de Washington. Daría cierta coherencia a la declaración de Obama de 2009 en la que afirmó que Estados Unidos intentaría «procurar la paz y la seguridad de un mundo sin armas nucleares», así como con las propias preocupaciones de Obama sobre la seguridad nuclear, que quedaron demostradas a través de la serie de Cumbres sobre Seguridad Nuclear que inició.

Los pronunciamientos como la declaración de una política de renuncia al primer uso ofrecen útiles indicaciones sobre las orientaciones políticas de los gobiernos en general y de las administraciones en particular. Ayudan a los países a entender mejor las políticas y posturas en materia de defensa de las demás naciones. Funcionan como medidas para el fomento de la confianza que, al menos según sus defensores, pueden mejorar la paz y estabilidad globales y reducir tanto las tensiones como los déficits de confianza entre potencias competidoras. Aun así, una declaración de renuncia al primer uso por parte de Estados Unidos sería meramente una declaración. ¿Contribuiría realmente de forma importante a mantener la paz nuclear? Tengo mis dudas.

Rivales y aliados. Algunos sostienen que la única finalidad de las armas nucleares es disuadir un primer ataque por parte de otro Estado con armamento nuclear. Afirman que la capacidad de disuasión de las armas nucleares radica en la capacidad de iniciar un segundo ataque, no el primero. Yo pienso otra cosa, que la disuasión de los ataques nucleares se debe tanto a la capacidad de responder frente a un ataque como a la preparación para dar el primer golpe. Si los rivales consideran que una nación «tiene deliberadamente un brazo atado a la espalda» como escribió Arthur Herman, del Hudson Institute, estos rivales podrían de hecho verse alentados a dar el primer golpe, apuntando en este proceso a objetivos nucleares. Si este fuera el caso, la declaración de una política de renuncia al primer uso iría en perjuicio de la disuasión nuclear.

Así que, nuevamente, los ataques nucleares preventivos no son el único tipo de agresión que debe disuadirse. Tomemos como ejemplo las reclamaciones territoriales chinas sobre el mar de la China Meridional. La política declarada de Washington es no tomar partido en disputas territoriales sobre el mar de la China Meridional, pero Pekín considera que Estados Unidos ha salido en defensa de las naciones del sudeste asiático, en particular las Filipinas y Vietnam. ¿Estados Unidos sería capaz de usar alguna vez armas nucleares en primer lugar en un conflicto con China sobre el mar de la China Meridional? Quizás no, pero una política de renuncia al primer uso sacaría a Pekín todas las dudas. Por consiguiente, China podría reivindicar sus pretensiones territoriales con aún más agresividad, a pesar del fallo de la Corte Permanente de Arbitraje en julio pasado en el que se determinó que la «línea de las nueves rayas» sobre la que Pekín basa sus amplias pretensiones sobre el mar de la China Meridional no tiene ningún fundamento en el derecho internacional.

Una política de renuncia al primer uso también podría dar lugar a una mayor agresividad en Pyongyang. A pesar de que Corea del Norte ha sostenido siempre que la amenaza nuclear que presenta Estados Unidos es una de las principales razones que la han llevado a procurar armas nucleares, sería ingenuo pensar que Pyongyang abandonaría las armas nucleares solo porque Estados Unidos adoptara la renuncia al primer uso. En su lugar, cabe fácilmente imaginar que una declaración de renuncia al primer uso daría alas a Corea del Norte para continuar con su programa nuclear de forma aún más agresiva. Declarar una política de renuncia al primer uso simplemente envía el mensaje equivocado a los posibles agresores. El enfoque más pragmático es que los Estados con armas nucleares mantengan cierta ambigüedad sobre si y por qué podrían usar armas nucleares en primer lugar, como hace actualmente Estados Unidos.

La declaración de una política de renuncia al primer uso podría también perjudicar la credibilidad del paraguas nuclear que Estados Unidos extiende sobre sus socios, lo que podría dar lugar a que los aliados fabricaran sus propias armas nucleares. Si se decide a fabricar armas nucleares, Japón tiene tanto la tecnología como los materiales fisibles para hacerlo con facilidad. Corea del Sur, con su fuerte base tecnológica y su amplio sector civil de la energía nuclear, también es sumamente capaz de desarrollar armas nucleares. Si se materializan estos escenarios, si los aliados empiezan a dudar de las garantías de seguridad de EE. UU., la renuncia al primer uso contribuiría a la proliferación de las armas nucleares y socavaría los esfuerzos para eliminarlas.

Como ya se mencionó, algunos aliados en el sudeste asiático albergan inquietudes acerca de las reclamaciones territoriales de China sobre el mar de la China Meridional. Sin embargo, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático acogería probablemente una política estadounidense de renuncia al primer uso, como un paso para afirmar al sudeste asiático como la verdadera región libre de armas nucleares concebida en el Tratado de Bangkok de 1995. Por desgracia, el tratado aún no se ha cumplido totalmente, dado que los cinco Estados reconocidos con armas nucleares no han aceptado su protocolo asociado. Sin el protocolo, la zona libre de armas nucleares en el sudeste asiático sigue siendo simplemente una idea sobre un pedazo de papel.

 

La renuncia al primer uso solo daría alas a China

Cuando, en cuatro meses, finalice el segundo mandato del presidente Barak Obama, ¿cómo será recordado? Sin dudas, como el primer presidente afro-norteamericano. Sin embargo, su legado incluirá también importantes logros, como la supervisión de la recuperación económica y la ampliación del acceso a la atención de la salud. Se lo recordará por sus esfuerzos para frenar el cambio climático y, en materia de política exterior, su giro hacia Asia. Ahora bien, al parecer la Casa Blanca está considerando otra iniciativa de enorme importancia, esto es, la declaración de una política de renuncia al primer uso de armas nucleares.

El desarme nuclear ha sido una de las máximas prioridades de la presidencia de Obama. En abril de 2009, cuando solo habían transcurrido menos de tres meses desde la asunción de su mandato, Obama pronunció su inspirador discurso de Praga, en el que se comprometió a iniciar una nueva era de desarme nuclear y declaró «el compromiso de Estados Unidos para procurar la paz y la seguridad de un mundo sin armas nucleares». Seis meses después ganó el Premio Nobel de la Paz, debido en parte a su utópica visión, y al compromiso con un mundo libre de armas nucleares.

Desde entonces, Obama ha dedicado esfuerzos considerables en pos del desarme y la no proliferación nucleares. Supervisó las negociaciones con Rusia para la adopción del nuevo Tratado de Reducción de Armas Estratégicas y logró que el Senado de EE. UU. lo aprobara. Inició el proceso de las Cumbres sobre Seguridad Nuclear. Marcó el camino para las intensas negociaciones entre Estados Unidos y otras potencias, que lograron disuadir a Irán de desarrollar armas nucleares, aun cuando la comunidad internacional, a pesar de imponer duras sanciones sobre Pyongyang, hasta ahora no ha podido detener el programa de armas nucleares de Corea del Norte.

¿Obama se siente moralmente obligado a procurar el desarme nuclear porque Estados Unidos es el único país que ha usado armas nucleares durante una guerra? Quizás, en mayo se convirtió en el primer presidente en ejercicio de EE. UU. en visitar Hiroshima tras la destrucción de la ciudad por una bomba atómica en 1945. Los críticos pueden cuestionar la decisión del presidente Truman de lanzar la bomba. Lo que no puede cuestionarse es que Truman actuó movido por la necesidad imperiosa de salvar las vidas de los estadounidenses y ganar la guerra. En cualquier caso, aunque Estados Unidos no ha utilizado armas nucleares desde 1945, sí ha contado con ellas para disuadir las agresiones, defender a sus aliados y preservar intereses estratégicos.

El presidente Dwight Eisenhower, en su autobiografía Mandate for Change 1953–1956 (Mandato para el cambio 1953-1956), escribió que, si China accedió al armisticio que puso fin a la guerra de Corea fue, en parte, debido a insinuaciones por parte de Washington de que podría utilizar armas nucleares contra objetivos militares en China. De la misma forma, durante las crisis del estrecho de Taiwán en la década de 1950, Eisenhower y su secretario de Estado, John Foster Dulles, advirtieron públicamente a Pekín que Estados Unidos podría utilizar armas nucleares tácticas para impedir una invasión china a Taiwán.

El presidente George W. Bush en su autobiografía Decision Points (Puntos de decisión), recordó sus inútiles esfuerzos para obtener la cooperación del presidente chino, Jiang Zemin, en los intentos para detener el programa de armas nucleares de Corea del Norte. En febrero de 2003, Bush advirtió a Jiang que «si no podemos resolver el problema por la vía diplomática, tendré que considerar la posibilidad de un ataque militar contra Corea del Norte». Jiang y el líder norcoreano Kim Jong-il se tomaron con mucha seriedad la amenaza de fuerza de Bush. Seis meses después se inició la primera ronda de las conversaciones a seis bandos sobre el programa de armas nucleares de Pyongyang en Pekín.

Estos ejemplos demuestran la determinación de Estados Unidos de utilizar su abrumador poder militar, quizás incluyendo armas nucleares, para defender a sus aliados e intereses. No obstante, el compromiso de la renuncia al primer uso de armas nucleares por parte de ese país desperdiciaría una parte importante del poder de Washington. Limitaría las opciones estratégicas, perjudicaría la credibilidad de las promesas de Washington de defender a sus aliados (lo que preocuparía particularmente a Corea del Sur), y reduciría la capacidad de EE. UU. de disuadir la agresión. En resumen, sería un enorme error estratégico.

Es cierto que China declaró una política de renuncia al primer uso, y exigió que otras potencias nucleares asumieran el mismo compromiso. Sin embargo, es posible que la propia política de renuncia al primer uso de Pekín esté bajo reconsideración. En 2005, el general Zhu Chenghu de la Universidad de Defensa Nacional de China fue objeto de titulares en todo el mundo cuando advirtió que, si Estados Unidos intervenía en un conflicto militar sobre Taiwán, China iniciaría ataques nucleares contra ciudades estadounidenses. «Estamos dispuestos a sacrificar a todas las ciudades al este de Xi'an», afirmó el general Zhu. «Por supuesto que los estadounidenses deben estar preparados para la destrucción de cientos de sus ciudades». Cuando un periodista planteó la cuestión de la política de renuncia al primer uso de China, Zhu dijo que «la política podía cambiar», y afirmó que en cualquier caso solo se aplica a los conflictos entre China y Estados no nucleares. Los funcionarios estadounidenses se mostraron furiosos por la descarada amenaza del general de utilizar armas nucleares en primer lugar contra las ciudades de Estados Unidos.

China no es de ninguna manera una potencia del statu quo, sino que más bien intenta cambiar el orden internacional. Está impugnando la supremacía política y militar de Estados Unidos en la región de Asia y El Pacífico, y desafiando la Paz Americana tras la Segunda Guerra Mundial. Durante años China ha modernizado y ampliado considerablemente sus fuerzas militares convencionales y nucleares, y ha utilizado su inmensa capacidad para obligar a vecinos más pequeños a resolver las diferencias según las condiciones de Pekín. Es más, China ha aumentado sus capacidades de negación de acceso/negación de área, con la esperanza de disuadir, retrasar y vencer una intervención estadounidense.

Sería muy imprudente que el presidente Obama proclamara una política de renuncia al primer uso de armas nucleares. El líder chino Xi Jinping la interpretaría como una señal del declive militar estadounidense y esto solo le daría alas para cumplir el sueño chino de sustituir a Estados Unidos como la superpotencia mundial.

 

No existen obstáculos insalvables para la renuncia al primer uso

Las deliberaciones del presidente Obama sobre si declarar o no una política de renuncia al primer uso de las armas nucleares de Estados Unidos han dado lugar a la polarización de opiniones en un espectro de expertos en política y seguridad. Quienes se oponen al cambio sostienen que una política de renuncia al primer uso atemorizaría a los aliados de ese país (en particular a Corea del Sur y Japón), indicaría debilidad (al menos a los ojos de Rusia, China y Corea del Norte) y menoscabaría la capacidad de Washington para disuadir a posibles adversarios. Quienes están a favor argumentan que la renuncia al primer uso contribuiría a la previsibilidad de la postura nuclear de Washington, con lo que los esfuerzos de Estados Unidos para hacer del mundo un lugar más seguro ganarían credibilidad, sin afectar, a la vez, la confianza de los aliados en la disuasión ampliada de EE. UU. Ahora, tras el quinto ensayo nuclear de Corea del Norte, que hasta ahora ha sido la prueba más poderosa de Pyongyang, las posibilidades de que Obama instituya una política de renuncia al primer uso parecen tenues. Aun así, vale la pena examinar las posibles implicaciones de una política estadounidense de renuncia al primer uso para Asia Oriental y Sudoriental.

Para comenzar, cabe destacar que las repercusiones para la seguridad de una política de renuncia al primer uso serían mayores en Asia Oriental que en Asia Sudoriental. El impacto de esta política en Asia Oriental implicaría percepciones, actitudes y reacciones de Rusia, China y Corea del Norte -tres Estados con armas nucleares- así como de Japón y Corea del Sur, dos países con la tecnología necesaria para fabricar armas nucleares.

Rusia y China, las principales potencias nucleares de la región, probablemente acojan una política estadounidense de renuncia al primer uso. Convendría a sus intereses (o, al menos, no tendrían nada que perder). Sin embargo, a pesar de lo que sostienen algunos, Moscú y Pekín no interpretarían el cambio de la política estadounidense como una señal de debilidad. Son plenamente conscientes del daño que el ejército de EE. UU. es capaz de infligir a sus enemigos sin el primer uso de armas nucleares. Ni Rusia ni China subestimarían el poder militar de Estados Unidos solo debido a una política de renuncia al primer uso y, por lo tanto, no se sentirían tentados a comportarse con más firmeza o a socavar los intereses estadounidenses en Asia Oriental. En resumen, una política de renuncia al primer uso de EE. UU. no supondría ninguna tensión adicional o amenaza para la seguridad entre Estados Unidos, Rusia y China.

Por otro lado, Corea del Norte podría representar un problema. Cuando Pyongyang lleva a cabo reiterados ensayos nucleares desafiando las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU y las sanciones internacionales, demuestra claramente que no le importan las preocupaciones de sus vecinos en materia de seguridad. A su vez, si Washington ahora declara que nunca iniciará un primer ataque nuclear, Pyongyang podría sentirse alentado a seguir adelante, incluso con más firmeza, con su propio programa de armas nucleares. En este caso, el peligro más grave sería un efecto de bola de nieve, es decir que, debido a la intensificación de las ambiciones nucleares de Pyongyang, aumente la inseguridad entre los vecinos de Corea del Norte y los obligue a adoptar contramedidas, como una mayor dependencia de la protección de Estados Unidos. Es posible que esta situación provoque tensiones adicionales en las relaciones de estas naciones con Corea del Norte, y quizás con China y Rusia, lo que podría llevar, a su vez, a que estas destinen aún más recursos para sus ejércitos. Lamentablemente, Pyongyang desea que Corea del Sur y Japón sientan temor, ya que esto proporciona al Norte un mayor poder de negociación. En consecuencia, en la medida en que una política de renuncia al primer uso de Estados Unidos provocara inseguridad en Seúl y Tokio, Corea del Norte sería el principal beneficiado. Pyongyang podría convertirse en un actor importante en la seguridad de Asia Oriental.

Japón y Corea del Sur serían aparentemente los países de Asia Oriental a los que más afectaría una política estadounidense de renuncia al primer uso. Su seguridad depende en gran medida de la protección militar estadounidense, incluyendo el paraguas nuclear, que ofrece disuasión contra Corea del Norte en primer lugar y contra China y Rusia en segundo lugar. Sin embargo, el concepto de que Tokio y Seúl tienen ejércitos débiles simplemente es incorrecto. Por el contrario, sus ejércitos están entre los mejor equipados y más avanzados de Asia. Durante un conflicto armado o guerra convencional, tanto Japón como Corea del Sur podrían enfrentarse con eficacia a cualquier potencial enemigo de Asia Oriental, y quizás sea la falta de armas nucleares de estos dos países lo único que evita que sean considerados los países más poderosos del mundo, tanto a nivel político como económico, y sí, también militar. Así pues, la disuasión ampliada de Washington alivia a Japón y Corea del Sur de sus preocupaciones sobre las amenazas nucleares. Pueden manejar otras amenazas por sus propios medios.

Aun así, con una ambiciosa Corea del Norte con armas nucleares como vecina, Tokio y Seúl podrían ver en la política de renuncia al primer uso de Estados Unidos un motivo válido de preocupación. Sin embargo, no tendrían ninguna razón legítima para desarrollar sus propias armas nucleares; siempre y cuando se mantuviera la disuasión ampliada de EE. UU., la renuncia al primer uso no contribuiría en nada a aumentar las posibilidades de un ataque nuclear de Corea del Norte. En lugar de ello, las preocupaciones en materia de seguridad de Tokio y Seúl aumentarían si, a causa de la política estadounidense de renuncia al primer uso, se trastornara el equilibrio nuclear de la región, y esto diera lugar a hostilidades entre las potencias nucleares de la misma. Sin embargo, existen pocas evidencias que sugieran este resultado.

Mirando al sur. Si Obama establece una política de renuncia al primer uso, sus efectos serán mínimos para Asia Sudoriental. Desde 1995, la región se ha establecido como una zona libre de armas nucleares. Los países de la región adhieren a los principales tratados internacionales sobre no proliferación. Apoyaron el proceso de las Cumbres sobre Seguridad Nuclear (aun cuando no todos asistieron a las cumbres).

En las relaciones bilaterales de las naciones del sudeste asiático con Estados Unidos, China, Rusia, Corea del Norte, Corea del Sur y Japón, no existen problemas de seguridad graves excepto, quizás en el caso de China, el punto álgido del mar de la China Meridional. Ninguno de los seis países ha anunciado jamás que las naciones del sudeste asiático hayan sido objetivo de armas nucleares, y ninguna de ellas constituye en la actualidad una amenaza nuclear para Asia Sudoriental. Ninguna nación de esa región recibe disuasión ampliada de EE. UU., ni siquiera las Filipinas o Tailandia, las principales aliadas de Washington en la región fuera de la OTAN.

Para decirlo en términos sencillos, una política estadounidense de renuncia al primer uso no presentaría ningún problema para la seguridad de la región, y los países del sudeste asiático acogerían este cambio de política. Sin embargo, los países de esa región alentarían a Washington a adherir al Protocolo del Tratado de Bangkok, comprometiéndose así a honrar la zona libre de armas nucleares del sudeste asiático.

En Asia Oriental y Sudoriental, los impactos negativos para la seguridad de una política de renuncia al primer uso de Estados Unidos se compensarían fácilmente con sus beneficios. Obama probablemente no establezca una política de renuncia al primer uso, pero aquí se tienen esperanzas de que lo haga.

 

Round 2

Este no es el momento para que Estados Unidos renuncie al primer uso

Aun cuando se esté a favor de una política de renuncia al primer uso de armas nucleares por parte de EE. UU., probablemente se admita que este tipo de política podría repercutir negativamente sobre la seguridad en Asia. Así ocurre en esta mesa redonda: mi colega de mesa redonda Ta Minh Tuan, que espera que Barack Obama adopte la renuncia al primer uso, reconoce que un cambio de este tipo podría dar alas a Kim Jong-un para seguir adelante, incluso con más firmeza, con el programa de armas nucleares de Corea del Norte y para adoptar otro tipo de medidas de provocación.

Pero ¿qué sucedería si la renuncia al primer uso alentara a Kim, ya sin temor a las represalias nucleares, a preparar un ataque convencional contra Corea del Sur? Este es justamente el tipo de escenario que lleva a algunos expertos en seguridad de Estados Unidos a tener la esperanza de que la administración de Obama no adopte una política de «único propósito» para el arsenal nuclear de Washington. Con su Revisión de la Postura Nuclear en 2010, el Gobierno ya se había aproximado a la renuncia al uso de armas nucleares excepto en respuesta a un ataque nuclear por parte de un adversario. Continuar en esta dirección no sería sensato en este momento.

Cualquier señal de que Estados Unidos pueda estar renunciando a sus garantías nucleares obligaría a Japón y Corea del Sur a adoptar contramedidas, que probablemente irían más allá de la profundización de la dependencia de la protección de EE. UU. que Ta abordó en la Primera Ronda. En su lugar, es muy probable que Tokio y Seúl se conviertan en Estados poseedores de armas nucleares. Este sería el peor escenario posible, otros dos casos más de la misma proliferación nuclear que Washington se empeña con tanto ahínco en prevenir.

Es cierto que Ta admite que Japón y Corea del Sur «con una ambiciosa Corea del Norte con armas nucleares como vecina», tendrían motivos válidos para preocuparse por una política de renuncia al primer uso de EE. UU. Sin embargo, luego afirma que Tokio y Seúl «no tendrían ninguna razón legítima para desarrollar sus propias armas nucleares, siempre y cuando se mantuviera la disuasión ampliada de EE. UU.». Esta afirmación adolece un poco de falta de seriedad. Ta puede creer de verdad que, en términos generales, la renuncia al primer uso de Estados Unidos contribuiría a la paz y la seguridad regionales. Sin embargo, subestima la alarma que la renuncia al primer uso podría causar en Japón y Corea del Sur.

Ta ignora también en gran medida un importante problema para la seguridad de Asia que la renuncia al primer uso podría agravar: las reivindicaciones de soberanía de China sobre prácticamente todo el mar de la China Meridional. Los proyectos de reclamación territorial de Pekín, así como su militarización de arrecifes y bajos en las islas Spratly y Paracel, han fortalecido la capacidad militar de China en las aguas que son objeto de disputa, y también han causado alarma en Estados Unidos, Japón y la mayoría de las naciones del sudeste asiático, inclusive Filipinas, Vietnam y Singapur. La Corte Permanente de Arbitraje de La Haya dictó un fallo en julio pasado que repudió legalmente la reclamación de soberanía china y sus proyectos de reclamación territorial, pero Pekín rechazó el fallo. Continúa con sus planes de proyectar su poder a través del mar de la China Meridional reclamando (y construyendo una pista de aterrizaje en) el Bajo de Masinloc (Scarborough), que está a tan solo 140 millas de Manila.

El secretario de Defensa de Estados Unidos, Ashton Carter, advirtió explícitamente a Pekín que se tomarán contramedidas si China continúa con estas acciones. En los últimos meses Estados Unidos ha adoptado fuertes medidas, como el envío de grupos de ataque de portaaviones, en defensa del principio de libertad de navegación, cerca de las islas artificiales chinas. Las ambiciones de China y su comportamiento cada vez más agresivo en el mar de la China Meridional y el mar de la China Oriental se han convertido en el centro de las crecientes tensiones entre China y Estados Unidos (así como los aliados de Washington en la región). En este tipo de contexto geoestratégico, ningún dirigente prudente de Estados Unidos puede permitirse el lujo de iniciar una política de renuncia al primer uso de las armas nucleares.

 

Para la renuncia al primer uso, la universalidad o nada

Mi buen amigo Ta Minh Tuan alberga la esperanza de que Barack Obama adopte una política de renuncia al primer uso de las armas nucleares. Yo espero lo contrario. De hecho, recomendaría encarecidamente que Estados Unidos nunca renunciara al primer uso de las armas nucleares.

Ta reconoce algunas de las consecuencias negativas que podrían acompañar a una política de renuncia al primer uso de las armas nucleares de EE. UU. Pyongyang, escribe, podría reaccionar a una política de renuncia al primer uso al «sentirse alentado a seguir adelante, incluso con más firmeza, con su propio programa de armas nucleares», lo que implicaría un «grave peligro» y recrudecería las tensiones entre naciones como Corea del Sur, Japón, China y Rusia. Y ¿cuáles son las ventajas de una política de renuncia al primer uso? Ta sostiene que, al adoptar la renuncia al primer uso, Washington se declararía a sí misma «una potencia del statu quo en los asuntos nucleares de Asia». Sin embargo, no identifica muchas ventajas más. Para mí está claro que las pésimas consecuencias posibles de una política de renuncia al primer uso superan fácilmente a las posibilidades positivas. ¿Por qué entonces existe la esperanza de que se adopte esta política?

En el caso de Ta, creo que su respaldo a una política de renuncia al primer uso refleja sus propios valores y preferencias, especialmente la profunda convicción de que las armas nucleares no deben usarse jamás. Comparto su convicción. No obstante, el riesgo de que se utilicen armas nucleares no se reduce significativamente cuando una nación adopta una política de renuncia al primer uso. Estas políticas pueden hacer un aporte valioso solamente si todos los Estados poseedores de armas nucleares, tanto si se los ha reconocido formalmente como tales como si no, declaran políticas similares. Es decir, en la medida que cualquier Estado con armas nucleares esté dispuesto a ser el primero en utilizarlas, existe la posibilidad de que otros Estados en algún momento usen sus armas en ataques en represalia.

En el sistema internacional actual, las declaraciones universales de renuncia al primer uso son prácticamente imposibles. ¿Por qué todos los Estados que desarrollan armas nucleares, destinando valiosos recursos a un programa armamentista en lugar de a otras prioridades importantes, declararían que no usarán nunca armas nucleares en primer lugar, sin importar las circunstancias? Unas pocas naciones pueden tomar ese camino, China, por ejemplo. Sin embargo, en los últimos años incluso China ha dado algunas señales de que esta política podría modificarse y, en cualquier caso, es posible que la política de renuncia al primer uso de Pekín nunca se haya tomado en serio en el mundo (por otro lado, Estados Unidos, como nación que goza de mayor credibilidad, podría menoscabar la seguridad internacional si adoptara la renuncia al primer uso). La cuestión sigue siendo: es difícil imaginar a todos los Estados poseedores de armas nucleares renunciando al primer uso de las mismas.

De hecho, mientras siga habiendo armas nucleares en el mundo, los países que las poseen deberían mantener la carta nuclear debajo de la manga. Como sostuvo Parris Chang en la Primera Ronda, Washington ha utilizado la amenaza de la fuerza, tanto nuclear como de otro tipo, no solo para velar por los intereses estadounidenses, sino también para mantener o restablecer la paz. No sería sensato renunciar a esta capacidad. No estoy de acuerdo con Chang en que China interpretaría la declaración estadounidense de renuncia al primer uso como una señal de declive militar, pero sí comparto su razonamiento más extenso, de que adoptar una política de renuncia al primer uso sería bastante imprudente por parte de Obama.

No me considero un realista absoluto. Sin embargo, en este tema, el pragmatismo dicta que Estados Unidos, asumiendo que mantendrá su arsenal nuclear, nunca debería declarar una política de renuncia al primer uso.

 

La renuncia al primer uso no supone ninguna razón para alarmarse

Luego de que Barack Obama declarara una política estadounidense de renuncia al primer uso de armas nucleares, en toda Asia de repente han comenzado a ponerse en duda las garantías de seguridad de Washington. Tokio y Seúl están considerando desarrollar sus propias capacidades de disuasión nuclear. Pekín se siente alentado a luchar por sus reivindicaciones territoriales con más agresividad. Lo mismo ocurre con Pyongyang y su programa de armas nucleares.

Este es el escenario que mi colega de mesa redonda Raymund Jose G. Quilop presentó en la Primera Ronda. Parris Chang expuso una versión limitada del mismo planteamiento. En mi opinión, no existe ninguna razón para temer este tipo de escenario.

En primer lugar, todos los países están obligados por compromisos internacionales, y los cálculos de seguridad estratégica de los líderes mundiales se basan en un determinado nivel de confianza de que las otras naciones cumplirán con sus compromisos. En lo que respecta a Washington, esta confianza está bien justificada. A la hora de mantener su palabra, Estados Unidos ha mantenido un buen historial durante décadas. Esta es una de las razones por las que Washington ha desempeñado un papel central en los asuntos internacionales desde la Segunda Guerra Mundial. Es muy difícil encontrar motivos para juzgar a Estados Unidos como un aliado poco fiable.

Así que, ¿a qué conclusión podrían llegar los aliados de Washington en Asia Oriental sobre la fiabilidad de Estados Unidos si Obama declarara una política de renuncia al primer uso? ¿Les surgirían dudas sobre la disuasión nuclear ampliada de Estados Unidos, si esta ya no incluyera la posibilidad de un primer ataque nuclear? Podemos estar seguros de que naciones como Corea del Sur y Japón no son tan ingenuas como para permitir que su seguridad dependa de que Estados Unidos inicie los ataques nucleares. Lo que de verdad les importa es que Washington respete sus tratados bilaterales y multilaterales sobre seguridad, así como su disposición para tomar medidas inmediatas cuando sea necesario. Una política de renuncia al primer uso no afectaría de ninguna manera los compromisos asumidos por Washington de proteger a sus aliados de tratados. Tampoco afectaría el paraguas nuclear de Washington, su poder convencional o el ejercicio de su posición de prestigio internacional.

Tampoco daría alas a Pekín para conducirse con más agresividad. En la actualidad, a pesar de la ambigüedad sobre el primer uso en la doctrina nuclear de Estados Unidos, China ya se maneja con confianza en el noreste de Asia y en el mar de la China Meridional. Está claro que Pekín no considera la posibilidad de un primer ataque estadounidense como un factor disuasivo de sus acciones actuales. Entonces, ¿por qué la eliminación de esta posibilidad llevaría a China a actuar con más firmeza? Pekín no ganaría nada presentándose como una amenaza más importante para Estados Unidos, los aliados asiáticos de Washington y la seguridad de Asia Oriental. No hay indicios de que Pekín podría optar por una respuesta antagónica a la declaración de la política de renuncia al primer uso.

En Pyongyang los cálculos serían similares en algunos aspectos. Las provocaciones de Corea del Norte a lo largo de los años han tenido muy poca relación con la política de disuasión nuclear estadounidense. En su lugar, la disuasión de Estados Unidos ha demostrado ser un fracaso, en la medida en que no ha impedido a Corea del Norte desarrollar y llevar a cabo ensayos con armas nucleares. Para decirlo con otras palabras, los líderes de Corea del Norte no tienen miedo de la disuasión nuclear de EE. UU. Si deciden actuar con más agresividad, sin duda tienen los medios para hacerlo. Lo que sucede, simplemente, es que responder con agresividad a una declaración estadounidense de renuncia al primer uso no representaría ningún beneficio para los norcoreanos.

Por el contrario, una declaración de renuncia al primer uso podría demostrar a Pyongyang que Estados Unidos no tiene ninguna intención de derrocar el régimen de Corea del Norte (una cuestión que preocupa mucho a los líderes de ese país). A su vez, incluso cuando los dirigentes de Corea del Norte no confíen plenamente en una política estadounidense de renuncia al primer uso, al menos se aliviaría la presión que se ejerce sobre ellos para que maximicen su preparación nuclear. Lo mismo podría decirse de los dirigentes en Pekín.

En resumen, ningún jugador de Asia Oriental o Asia Sudoriental se beneficiaría al intentar aprovecharse de una política de renuncia al primer uso de Estados Unidos. En su lugar, las naciones la considerarían en sí misma beneficiosa; Washington se declararía a sí misma una potencia del statu quo en los asuntos nucleares de Asia y toda la región se volvería más segura. Nadie en Asia Oriental o Sudoriental tiene alguna razón válida para remover las aguas ya turbulentas de la región.

 

Round 3

La renuncia al primer uso no está rota, así que no la arreglen

A medida que el tiempo transcurre y el último mandato del presidente Barack Obama llega a su fin -y mientras Donald Trump se prepara para asumir la presidencia- ¿podemos decir que Obama haya hecho avances adecuados en el compromiso asumido en Praga en 2009 de «procurar la paz y la seguridad de un mundo sin armas nucleares»? No hay dudas de que sus esfuerzos en pos del desarme han sido considerables. En 2010, la Revisión de la Postura Nuclear del Departamento de Defensa redujo el rol de las armas nucleares en la estrategia de seguridad nacional de EE. UU., excluyó el desarrollo de nuevas ojivas nucleares, y limitó las contingencias que habilitarían a Washington a utilizar o amenazar con utilizar armas nucleares. Durante un tiempo se habló de que Obama daría un paso más allá, especialmente al declarar una política de renuncia al primer uso para las armas nucleares. Esto ahora no parece probable. Ahora bien, si hubiera adoptado esa medida, o si algún presidente en el futuro razonablemente cercano la adopta, ¿este tipo de política cumpliría los requisitos de una «importante medida para la generación de confianza y un paso hacia un mundo más pacífico», como cree Ta Minh Tuan, mi compañero de mesa redonda?

No para los aliados de Estados Unidos como Japón, Corea del Sur, el Reino Unido y Francia, que ya han informado al Gobierno de Obama que considerarían a una política de renuncia al primer uso perjudicial para su seguridad. Los dirigentes políticos en Seúl están alarmados por la renuncia al primer uso, y algunos han mencionado la idea de que Corea del Sur debería desarrollar su propia fuerza disuasiva nuclear. Por otra parte, durante una reunión del Consejo de Seguridad Nacional de Estados Unidos en julio, el secretario de Defensa Ashton Carter y el secretario de Estado John Kerry habrían advertido que una declaración de renuncia al primer uso alarmaría a los aliados de EE. UU., perjudicaría la credibilidad de Washington y enviaría al mundo un mensaje de debilidad.

En la Primera Ronda escribí que el presidente Dwight Eisenhower contó con la amenaza de las armas nucleares para impedir una invasión de la China comunista a Taiwán. Esta amenaza ayudó a lograr un alto al fuego en el estrecho de Taiwán, que se ha mantenido desde la década de los cincuenta. Sin embargo, el objetivo de Pekín de dominar y con el tiempo anexar a Taiwán no ha cambiado. En las últimas décadas China ha modernizado y ampliado considerablemente sus fuerzas militares convencionales y nucleares. En los últimos años ha dado un gran impulso a sus capacidades militares en el mar de la China Meridional para poner en duda la supremacía de Estados Unidos en la región de Asia y el Pacífico. Es más, China ha desarrollado capacidades avanzadas de negación de acceso/negación de área (anti-access/area-denial) que podrían causar graves daños a las fuerzas de EE. UU. La finalidad de estas capacidades es, en parte, disuadir una intervención de Estados Unidos en un ataque chino a Taiwán.

En Washington algunos expertos han reclamado una política de acuerdo con China, «llegando a un término medio con China» o incluso abandonando a Taiwán. El fundamento de los expertos es que, dado el enorme crecimiento del poder económico y militar chino, el precio de defender a Taiwán sería demasiado alto para Estados Unidos. En este contexto, la adopción de una política estadounidense de renuncia al primer uso probablemente socavaría la confianza en Taipéi de que Washington iría en su ayuda en caso de necesidad. La renuncia al primer uso enviaría una señal engañosa de que Estados Unidos ya no tiene la voluntad de hacer frente a China. Los dirigentes chinos de línea dura podrían verse animados por la supuesta debilidad de EE. UU. para emprender aventuras militares en Taiwán. El siguiente infame fragmento de la historia es pertinente e instructivo: cuando las fuerzas norcoreanas invadieron el sur en 1950, ni Iósif Stalin ni Kim Il-sung contaban con la intervención de Estados Unidos, porque menos de seis meses atrás el secretario de Estado de ese país, Dean Acheson, había descrito un perímetro defensivo de EE. UU. en el Pacífico Occidental que excluía ostensiblemente a Corea.

En marzo de este año Obama repitió la observación hecha en Praga de que «la seguridad y la paz de un mundo sin armas nucleares no se podrán lograr rápidamente, quizás no durante mi vida». Continuó diciendo que «ninguna nación puede cumplir la visión [del desarme] por sí sola. Debe ser el trabajo conjunto del mundo». Obama sabe perfectamente que una política tan importante y de gran alcance como la renuncia al primer uso de las armas nucleares requiere un amplio apoyo bipartidista en su país. Sin embargo, no pudo ni siquiera lograr el consenso sobre la renuncia al primer uso dentro de su propio partido o administración.

Como dice el refrán en Estados Unidos «si no está roto, no lo arregles». Por ahora la ambigüedad nuclear de Estados Unidos es una política sólida que no es necesario arreglar.

 

Para las armas nucleares, normas en función de los propios intereses

Sí, sostuve en esta mesa redonda que Washington no debería renunciar al primer uso de las armas nucleares. Sin embargo, el punto crucial de mi razonamiento no es, como sugiere mi colega Ta Minh Tuan, que otros países no responderían a una declaración de renuncia al primer uso de EE. UU. efectuando sus propias declaraciones. De hecho, aun cuando todos los países con armas nucleares con la excepción de Estados Unidos decidieran renunciar al primer uso por su propia iniciativa, seguiría sosteniendo que la renuncia al primer uso no tiene ningún sentido para Washington. La renuncia al primer uso volvería inútil al arsenal nuclear de EE. UU y, como escribí en la Primera Ronda, «el enfoque más pragmático es que los Estados con armas nucleares mantengan cierta ambigüedad sobre si y por qué podrían usar armas nucleares en primer lugar». Este es el punto crucial de mi razonamiento.

Ta tiene razón al señalar que los acuerdos de control de armas, como el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) y el Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares, se han negociado con la participación de países poseedores de armas nucleares, pero sugiere incorrectamente que estos países han participado en las negociaciones debido a los «llamamientos internacionales para la reducción del riesgo nuclear». Lo cierto es que las naciones con armas nucleares han actuado para mejorar su propia seguridad, el mismo imperativo que las llevó en primer lugar a desarrollar armas nucleares. Seamos realistas: los Estados priorizan sus propios intereses. Por consiguiente, cuando los países poderosos elaboran acuerdos internacionales y se permiten quedar obligados por los mismos, sus acciones se afianzan en la percepción de que hacerlo es beneficioso para ellos.

Tomemos como ejemplo al TNP. Los Estados sin armas nucleares tienen de hecho motivos para participar en el tratado. Sin embargo, los Estados que sí las tienen establecieron el tratado para evitar que otros Estados desarrollaran armas nucleares, no para otorgar beneficiosos a las naciones que no las poseen. El tratado restringe la posesión de las armas nucleares a los países que ya las tenían al momento de su entrada en vigor, dando así a estos últimos una ventaja injusta. Se trata de resguardar los propios intereses ¿o no?

La protección de los propios intereses explica por qué, a pesar de que el desarme nuclear general es un pilar del tratado, los Estados con armas nucleares no han eliminado sus armas. Es cierto que en algunos casos han reducido sus arsenales nucleares, pero solo cuando otros países han aceptado hacer lo mismo y han considerado que las reducciones mutuas serían beneficiosas para ambos. No cometamos errores, las reducciones nunca se han dado en circunstancias como las propuestas por Ta para las declaraciones de renuncia al primer uso, es decir, que una nación adopte una medida en pos del desarme con la esperanza de que otros países simplemente sigan su ejemplo.

Una política de renuncia al primer uso solo debería anunciarse cuando otras naciones aceptaran hacer la misma declaración (y, como mencioné anteriormente, aconsejaría a Estados Unidos no adoptar la renuncia al primer uso ni siquiera en ese caso). Estados Unidos sería sumamenteingenuo si adoptara la renuncia al primer uso y esperara que otros lo siguieran. A menos que todos los miembros del club nuclear aceptaran previamente renunciar al primer uso, Washington no podría tener ninguna expectativa de que otros Estados con armas nucleares asumieran recíprocamente su mismo compromiso. A su vez, es ingenuo escribir, como hace Ta, que Estados Unidos daría «un buen ejemplo a otras naciones con armas nucleares» si renunciara al primer uso. No se seguiría el buen ejemplo.

Ta también se equivoca al escribir que una declaración de renuncia al primer uso de EE. UU. «aumentaría el prestigio de este país». ¿Cómo? El prestigio proviene de tener armas nucleares en primer lugar. De hecho, el deseo de prestigio es uno de los factores que ha llevado a los Estados a desarrollar estas armas.

Ta sostiene que el sistema de seguridad internacional «depende del respeto y cumplimiento de los compromisos nacionales y del derecho internacional». Es verdad, en la medida en que el respeto del derecho internacional y de los compromisos nacionales es necesario para la paz y la estabilidad globales. Necesario, pero insuficiente. Esta es justamente la razón por la que los Estados se arman. Cuanto más letales sean sus armas, más influencia obtienen debido a la posesión de las mismas.

 

La renuncia al primer uso: un paso hacia la paz

La mayoría de los Estados poseedores de armas nucleares no han declarado políticas de renuncia al primer uso. Lograr la renuncia universal al primer uso parece imposible. Así que, ¿por qué Washington debería renunciar al primer uso de las armas nucleares?

Este es el principal argumento que mi colega de mesa redonda Raymund Jose G. Quilop sostuvo en la Segunda Ronda. Yo le respondería con una pregunta mía: si, durante toda la era nuclear, los Estados con armas nucleares siempre hubieran seguido desarrollando armas nucleares para su propia seguridad, ignorando los llamamientos internacionales para la reducción del riesgo nuclear, ¿cómo podrían haberse negociado alguna vez instrumentos como el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), el Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (que reconozco que aún no entró en vigor), el START I y el START II? Sin estos tratados, las evidentes reducciones de los arsenales nucleares de las que el mundo ha sido testigo en los últimos 30 años nunca hubieran ocurrido.

Cuando se trata de una tecnología tan destructiva como las armas nucleares, alguien debe dar el primer paso. Las naciones que adhieren a un tratado como el TNP lo hacen en la creencia de que otros países harán lo mismo en aras de la paz internacional. Con los años esta actitud ha tenido en gran medida sus recompensas.

Es cierto que países como Corea del Norte, Israel y Pakistán se han negado a firmar algunos de los tratados más importantes (o se han retirado de los mismos), pero ¿qué sucedería si Washington, Pekín o Moscú se retractaran de sus compromisos nucleares internacionales sobre la base de que estas pocas naciones continúan sin estar obligadas por el TNP? ¿Washington, Pekín y Moscú deberían esperar a la universalidad antes de poner algún límite a sus actividades nucleares y, de hacerlo, cuáles serían las consecuencias? En realidad, estas potencias han desempeñado roles muy importantes en los esfuerzos para lograr la no proliferación y la fijación de límites sobre los arsenales nucleares. Si simplemente se hubieran limitado a esperar a ver qué sucede, no existiría ningún acuerdo nuclear importante.

Así que ¿por qué Washington debe esperar a que otros Estados con armas nucleares declaren políticas de renuncia al primer uso para hacer lo mismo? Una declaración de renuncia al primer uso por parte de una superpotencia como Estados Unidos solo aumentaría el prestigio de este país y daría un buen ejemplo a otras naciones con armas nucleares. Defender la ambigüedad nuclear de EE. UU. solo significa aceptar la situación imperante que gira en torno a la pregunta de si primero fue el huevo o la gallina.

Por su parte, Parris Chang sostiene que «es muy probable que Tokio y Seúl se conviertan en Estados poseedores de armas nucleares» si Estados Unidos renuncia al primer uso de las armas nucleares. Sin embargo, el sistema de seguridad internacional, inclusive en Asia Oriental y Asia Sudoriental, no se basa en la disposición de los Estados poseedores de armas nucleares de llevar a cabo un primer ataque. Ni siquiera se basa en el uso de las armas nucleares. Por el contrario, el sistema de seguridad internacional depende del respeto y cumplimiento de los compromisos nacionales y del derecho internacional. A su vez, la política de disuasión ampliada de Washington significa simplemente que Estados Unidos está preparado para usar armas nucleares para proteger a sus aliados si es necesario. La disuasión ampliada puede implicar a veces el primer uso de las armas nucleares, pero no lo garantiza de ninguna forma. El primer uso no está incorporado en la disuasión ampliada, y no creo que los aliados de Estados Unidos, como Japón y Corea del Sur, insistan en lo contrario. Con primer uso o sin él, Washington cumplirá igualmente sus compromisos de seguridad con sus aliados. Nadie en los círculos de adopción de políticas de Japón o Corea del Sur podría considerar que una política de renuncia al primer uso de Estados Unidos sería, citando a Chang, «una señal de que Estados Unidos pueda estar renunciando a sus garantías nucleares». La disuasión ampliada no debería confundirse con el mantenimiento de la posibilidad del primer uso; la confusión de ambos conceptos puede dar lugar a conclusiones engañosas. En el mismo sentido, no veo ninguna conexión tangible entre la renuncia al primer uso, las disputas territoriales en Asia y, como lo expresa Chang, «el comportamiento cada vez más agresivo de China en el mar de la China Meridional y el mar de la China Oriental».

Una política estadounidense de renuncia al primer uso no pondría fin a la grave amenaza que representan las armas nucleares, pero sería sin dudas una importante medida para la generación de confianza y un paso hacia un mundo más pacífico.

 



Topics: Nuclear Weapons

 

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