Hacia un régimen de no proliferación más justo y eficaz

Esta Mesa Redonda explora cómo los signatarios del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) pueden asegurar que las disposiciones del tratado se apliquen justamente. Pero como el tratado se caracteriza por un desequilibrio entre los derechos y las obligaciónes de los signatarios — se dividen entre los poseedores y no poseedores — el concepto de justicia en cuanto a la implementación del tratado francamente parece algo surrealista.  Además, la palabra “cumplimiento” es poderosa, ya que conlleva conotaciones de fuerza (en efecto, tal como se vio más drásticamente durante el ataque a Irak encabezado por los Estados Unidos de América en el año 2003, la contraproliferación en vez de la no proliferación, ya es la alternativa preferida para los Estados Unidos y la Unión Europea).  A lo mejor “implementación” sería una mejor opción para la pregunta de esta Mesa Redonda.

El tratado ha sido el eje central del régimen global de la no proliferación por más de cuatro décadas.  Pero su récord es mixto.  El tratado ha satisfecho en gran medida el objetivo que se manifiesta en el mismo título, prevenir la proliferación de armamento nuclear. En la década de los años sesenta, algunos analistas pronosticaron que habría entre 25 y 30 Estados con armamento nuclear, pero de hecho, hoy en día solo existen nueve Estados con armamento nuclear.

No obstante, el tratado siempre se ha visto afectado por estructuras de apoyo institucionales inadecuadas.  Las funciones de supervisión del TNP se llevan a cabo mediante el  régimen de salvaguardias del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), que se complementa con regímenes reguladores de exportaciones — pero el único recurso disponible para este organismo en caso de incumplimiento es el Consejo de Seguridad de la ONU.

Además, por momentos se ha socavado la credibilidad del tratado en décadas recientes, debido a la búsqueda sigilosa de armamento nuclear por Iraq, Libia y Siria, por ejemplo.  Las preocupaciones contínuas sobre la ambición nuclear de Irán también han menoscabado la credibilidad del tratado.  Pero también lo han hecho ciertas acciones de los Estados reconocidos como poseedores de armamento nuclear. Estados Unidos  instalan armas nucleares tácticas y de teatro (o “euromisiles”)  en Alemania y otros países de la OTAN, y Rusia ya le arrendó a la India un submarino alimentado por energía nuclear. Estas acciones, como mínimo, vulneran el espíritu del tratado.

Mientras tanto, muchas naciones, posean o no armamento nuclear, se quejan del TNP.  Los Estados no poseedores cedieron su derecho a desarrollar armamento nuclear cuando se unieron al tratado; a cambio, se reconoció su derecho inalienable  a utilizar la tecnología nuclear para fines pacíficos, y también les prometieron ayuda de Estados   poseedores para adquirir tal tecnología. Por su parte, los Estados con armamento nuclear prometieron negociar de buena fe para un futuro desarme nuclear. Pero, a veces los Estados sin armamento nuclear se quejan que los Estados poseedores no han proporcionado ni acceso adecuado a la tecnología nuclear pacífica, ni han hecho suficientes esfuerzos para el desarme.  Los Estados con armamento nuclear, a su vez, se preocupan por un eventual uso indebido de la tecnología nuclear pacífica por algunos Estados sin armamento nuclear.

Para responder las quejas de los dos tipos de Estados, se podría crear un consorcio internacional bajo el OIEA, que garantizara a los países la tecnología y el suministro de combustible a cambio de dos cosas: primero, regresar el combustible nuclear gastado, y segundo, aprobar el Protocolo Adicional del Acuerdo de Salvaguardias del TNP –que fue redactado para mejorar el régimen de inspección del OIEA después de que se descubrió la magnitud de las actividades  armamentistas nucleares en Irak tras la Guerra del Golfo en  1991. (Muchos países no han firmado el protocolo, o no lo han ratificado). Bajo dicho consorcio, sin embargo, el acceso a la tecnología nuclear y combustible se basaría estrictamente encriterios definidos y no en la preferencia política de ciertos países.

Adicionalmente, los recursos financieros y humanos del OIEA tendrían que aumentar significativamente.  Aumentar estos recursos, a su vez, supondría que los Estados miembros compartan la carga equitativamente para que las grandes potencias no impongan su influencia autoritaria debido a sus mayores contribuciones financieras.

Otro problema que viene afectando al TNP desde hace mucho tiempo, son los países no adherentes — India, Israel y Pakistán, quienes han adquirido armamento nuclear.  (Corea del Norte, el único país que se unió al régimen de la no proliferación y después lo abandonó, también ha adquirido capacidad nuclear).  Bajo las disposiciones actuales del tratado, los países no adherentes pueden unirse solamente como Estados no poseedores de armamento nuclear, lo que la India y Pakistán no están dispuestos a aceptar.  Una enmienda del tratado podría resolver este problema, pero el procedimiento es muy complejo  y muchos temen que permitir una enmienda del TNP abriría una Caja de Pandora.  Por lo tanto, para muchos este problema parece inabordable.

No obstante, sin hacer cambios indebidos al tratado, se podría formular un protocolo adicional en el cual los tres países no adherentes tendrían que aceptar las mismas obligaciones de los Estados poseedores a cambio de otorgarles el estatus de Estados con armamento nuclear.  Así, la creación exitosa de una zona libre de armamento nuclear en el Medio Oriente resolvería tanto los problemas israelíes como los iraníes.  El problema de Corea del Norte se podría resolver en el futuro por medio del proceso de las Seis Partes, o mediante un acuerdo bilateral entre Corea del Norte y Estados Unidos.  A partir de ese momento, el tratado sería universal.

El ahora y el después. Estas metas son ambiciosas y no se conseguirán de inmediato.  Entretanto, el OIEA en colaboración con los Estados proveedores nucleares podrían  dar  pasos hacia la mejora del régimen global de no proliferación.  Un primer paso podría ser la creación de “parques nucleares“, un acuerdo en el cual un proveedor o consorcio internacional construiría y operaría una instalación nuclear en un espacio proporcionado por los países anfitriones; el proveedor o el consorcio suministrarían su propio combustible y lo sacarían ya una vez gastado, sin necesidad de involucrar mano de obra local.  Las instalaciones nucleares en barcos, que se anclarían  en puertos y se conectarían a redes locales de electricidad, son otra idea digna de explorar.  La agencia podría encargar estudios para desarrollar tecnologías nucleares resistentes a la proliferación, las que reducirían eventuales desvíos y engaños.  Para esto, la agencia podría usar su propio grupo de expertos, y se usarían a los países avanzados para investigar estos sistemas.  Mientras tanto, los cinco Estados reconocidos como poseedores de armamento nuclear deben tratar con mayor urgencia la disposición de garantías negativas de seguridad para los Estados sin armamento nuclear, reduciendo así las preocupaciones de seguridad y sus incentivos para buscar armamento nuclear.  (Las garantías negativas de seguridad ya figuran en el programa de la Conferencia para el Desarme, pero todavía no se han examinado detenidamente).

Las negociaciones hacia una convención que prohiba el armamento nuclear también deberían ocurrir..  Tales negociaciones se prolongarían por muchos años; mientras tanto, los pasos propuestos anteriormente podrían mejorar el régimen de la no proliferación y le darían un estatus de universal. Así habría garantías para todos.