¿Es un banco de combustible nuclear una buena inversión?

La idea de establecer un banco de combustible para uranio poco enriquecido (LEU, por sus siglas en inglés) fue concebida ya desde el programa del presidente Dwight Eisenhower, "Átomos para la Paz". La idea principal detrás de un banco de combustible en ese entonces era fomentar que las naciones adopten programas civiles de energía nuclear. Pero debido a las tensiones de la Guerra Fría, se logró muy poco avance en la idea de un banco de combustible hasta el comienzo del nuevo milenio. Con los años , la motivación principal para establecer un depósito para el LEU cambió hacia la no proliferación nuclear: A los signatarios del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) se les permite mantener instalaciones de enriquecimiento para los programas pacíficos de energía nuclear, pero estas mismas podrían ser utilizadas para producir uranio apto para armamento nuclear.

Puede que este tema de no proliferación sea un motivo por el cual las propuestas de un banco de combustible no sean populares entre muchas de las naciones clientes potenciales. Debido a que la mayoría de los Estados sin armamento nuclear en el mundo desarrollado ya mantienen, o bien tienen acceso a plantas de enriquecimiento — como por ejemplo, a través de Urenco, un consorcio de propiedad británica, holandesa y alemana — los clientes más probables del banco de combustible son las naciones en desarrollo. Muchos de estos países, que poco a poco están saliendo de la categoría "en desarrollo", en términos tanto económicos como tecnológicos, ahora se sienten listos para adquirir y operar reactores nucleares. Les atrae la energía nuclear en parte porque sus requisitos de electricidad han aumentado y en parte porque les gustaría demostrar su capacidad tecnológica emergente.

Pero desde el punto de vista ideológico y estratégico, las naciones en desarrollo suelen ver las propuestas para un banco de combustible con recelo — como un ejemplo más de los poseedores de armamento nuclear intentando dejar fuera del club a los no poseedores (como el TNP mismo). Muchos de los países en desarrollo que sufrieron durante la era colonial, son propensos a interpretar las iniciativas occidentales, a veces de manera justificada y a veces por paranoia instintiva, como intentos por parte de ex-opresores de mantenerlos relegados en materia tecnológica y militar.

En términos más concretos, algunos países en desarrollo temen que un banco de combustible que sea propiedad o controlado por un bloque de potencias o una sola nación decidiera no proporcionar combustible a un país específico por razones geopolíticas. Esto es, el LEU podría ser usado como una herramienta de chantaje político — algo con lo cual los productores de combustible nuclear podrían forzar a los compradores a cooperar con ellos.

Estos temores podrían ser mitigados dado que dos propuestas de bancos de combustible — uno que ya está surtido de uranio (aunque, a mi saber y entender, todavía no tiene clientes) y el otro que ya está en las etapas avanzadas de desarrollo — gozan de una imagen internacional fuerte, a pesar de que se originaron de las dos superpotencias de la Guerra Fría. En marzo de 2010, el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) firmó un acuerdo con Rusia para establecer reservas de LEU en el Centro Internacional de Enriquecimiento de Uranio en Angarsk, Rusia. Esta instalación fue inaugurada en diciembre de 2010 y surtida con uranio. Este banco de combustible se gestiona internacionalmente y está abierto a los Estados miembros del OIEA que sufran de una "interrupción no comercial del abastecimiento". Es el primer repositorio global de LEU en la Historia.

De forma similar, en el 2006, la Iniciativa por la Amenaza Nuclear (NTI, por sus siglas en inglés), con el respaldo del inversionista Warren Buffet, se comprometió a dar $50 millones al OIEA para establecer el banco de combustible, con la condición de que las naciones se comprometan en conjunto a contribuir $100 millones. El dinero provino de la Unión Europea, Estados Unidos, Kuwait, Noruega y los Emiratos Árabes Unidos, y el OIEA aprobó la idea de la NTI en diciembre de 2010. Bajo la versión actual del plan, el repositorio estaría ubicado en Kazajistán, pero el OIEA mantendría el control total del sitio, al igual que la propiedad del material nuclear ahí almacenado. Se espera que la instalación se abra a finales de 2013. Quizá los altos niveles de control del OIEA sobre las instalaciones rusas y kazajas responderán a los temores tradicionales de los países en desarrollo, de que serán discriminados.

Una característica adicional de estas dos instalaciones propuestas — una que es impopular entre algunos clientes potenciales — es un límite sobre la cantidad de combustible que puede ser comprado de estos repositorios. La instalación en Rusia almacena 120 toneladas métricas de LEU, suficiente para alimentar un reactor de agua liviana de 1000-megavatios por más de cuatro años. En la instalación kazaja propuesta , se espera almacenar 60 toneladas métricas. Esta capacidad modesta es coherente con la opinión del OIEA que un banco de combustible es pensado sólo para emergencias; un banco de combustible deberá ser utilizado sólo cuando los negociaciones del mercado hayan fallado. Sin embargo, esta condición muy razonable, que pretende proteger los intereses del sector privado existente de productores de LEU, decepciona a algunas naciones que podrían haber esperado obtener combustible nuclear barato de un banco de combustible.

Pero existe el temor de que un banco de combustible llegara a ser una manera de presionar a los países sin armamento nuclear en el mundo en desarrollo a que compren todo su combustible en el mercado abierto o mediante un banco de combustible, lo que en efecto significaría la renuncia de sus derechos bajo el TNP y los estatutos del OIEA sobre la construcción de plantas de enriquecimiento. Sin embargo, muchos países en desarrollo no están dispuestos a renunciar a su derecho al enriquecimiento. Brasil empezó a enriquecer uranio para propósitos civiles en el 2009, y naciones tales como Argentina y Sudáfrica han planeado hacer lo mismo. Este afán por enriquecer deriva en parte de las preocupaciones sobre la seguridad energética, pero también en algunos casos de consideraciones comerciales. Reservas considerables de uranio yacen en algunos de los Estados sin armamento nuclear, y algunos de estos tienen suficientes capacidades tecnológicas para construir instalaciones de enriquecimiento. Estos países podrían aumentar el valor de su uranio al enriquecerlo para venderlo como combustible. Si las propuestas de un banco de combustible llegaran a desalentar a las naciones a que construyan plantas de enriquecimiento, éstas podrían interferir con lo que estos países consideran una oportunidad comercial legítima.

A pesar de estas preocupaciones, los bancos de combustible podrían resultar beneficiosos para las naciones en desarrollo que están interesadas en la energía nuclear pero no en el armamento nuclear. Con una autoridad internacional creíble como el OIEA, garantizando la disponibilidad de LEU, tales países podrían construir sus reactores nucleares sin tener que construir una instalación cara de enriquecimiento. De todas formas, estas instalaciones pueden llegar a requerir una docena de reactores para absorber el combustible producido, pero la mayoría de las naciones clientes potenciales del banco de combustible necesitan un reactor, máximo dos. Sus requisitos eléctricos no exceden lo que pueden proporcionar uno o dos reactores, y sus redes eléctricas no tienen la capacidad de absorber más.

Se han hecho grandes esfuerzos y otorgado financiamiento importante para establecer los bancos de combustible. Espero que suficientes naciones lo aprovechen para justificar la inversión.

La idea fundamental detrás de un banco internacional de combustible es que pondría a disposición de los estados signatarios, de manera confiable y no discriminatoria, el abastecimiento de emergencia de uranio poco enriquecido a precio de mercado. Los Estados que decidan ser miembros del banco de combustible, confiarían en que el acceso al combustible usado en reactores no sería interrumpido. A cambio, ellos renunciarían a su derecho de enriquecer uranio y reprocesar el combustible gastado por su cuenta. Dicho acuerdo podría ser adecuado para una serie de Estados. Pero para otros, distaría de ser ideal.

Algunas naciones podrían albergar varias objeciones a un banco de combustible. Primeramente, un banco de combustible podría garantizar el abastecimiento de combustible poco enriquecido a precio de mercado, pero no proporcionaría protección en contra de la volatilidad de precios. Se diseñaría el banco de combustible de manera de proporcionar combustible sólo cuando se presentara la necesidad — esto es, cuando ocurrieran interrupciones en la cadena normal de abastecimiento de combustible nuclear. Pero cualquier interrupción de esta índole implicaría precios de mercado más altos, por lo tanto la existencia de un banco de combustible no evitaría el consiguiente aumento delcosto de generación de electricidad. (Sin embargo, cabe mencionar que el costo del combustible nuclear representa sólo una pequeña fracción de los gastos totales de operación de una planta nuclear).

Segundo, algunos Estados podrían mostrarse reacios a asociarse a un banco internacional de combustible, alegando que podrían estar expuestos a la imposición de requisitos adicionales a los que exige el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). Los países sobre los que se impondría una moratoria en el establecimiento de nuevas instalaciones nucleares para el enriquecimiento y reprocesamiento del combustible gastado, podrían ver tales restricciones como violaciones a sus derechos soberanos. (Según entiendo, las instalaciones existentes tendrían permiso de operación hasta el final de sus vidas útiles.) Después de todo, si un Estado es parte del TNP, si cumple con todos los requisitos del tratado y accede a un Acuerdo de Salvaguardias que somete sus instalaciones y actividades nucleares a la supervisión internacional, ¿por qué deberían renunciar a su derecho de llevar a cabo los procesos asociados al el ciclo de combustible?

Tercero, los adherentes del tratado podrían considerar que algunos de los requisitos propuestos por el banco de combustible, tales como el hecho de que las naciones clientes deberán ceder su derecho al enriquecimiento doméstico de uranio, interfieren con su capacidad de desarrollar un programa auto-sostenido y económicamente viable de la energía nuclear. Jordania, mi propio país, ha estado interesado en la energía nuclear para alcanzar una mayor independencia energética, garantizar una fuente más segura de combustible, utilizar depósitos autóctonos de uranio y evitar los altos costos de la generación de electricidad con hidrocarburos. Requerir que un país como Jordania renuncie al enriquecimiento doméstico y que en su lugar, dependa de abastecedores internacionales para servicios de enriquecimiento, es pedirle que renuncie a oportunidades significativas de crecimiento económico.

Negarle a los clientes del banco de combustible su capacidad de reprocesar el combustible gastado podría tener el mismo efecto — esto es, la violación de los derechos nacionales, conforme a lo dispuesto en el TNP, para desarrollar programas integrales y pacíficos de energía nuclear. A mi juicio, se debería alentar a los adherentes del tratado al reprocesamiento del combustible gastado, siempre bajo procedimientos estrictos de verificación. Esto permitiría estabilizar el combustible gastado y reducir los desechos ; recuperar los nucleidos que podrían ser útiles para la producción adicional de energía y para aplicaciones médicas e industriales; y llevar a cabo las actividades de investigación y desarrollo, que quizá lleven hacia la mejora de la seguridad y del desempeño de los reactores nucleares. En cualquier caso, restringir tales actividades en los Estados con armamento nuclear, así como a un número selecto de Estados sin armamento nuclear, parecería crear un monopolio injusto en la cadena de abastecimiento del combustible nuclear.

Un banco de combustible no debería negar el apoyo que el TNP garantiza a las naciones que buscan desarrollar un programa pacífico de energía nuclear. Desafortunadamente, el concepto del banco internacional como se está concibiendo actualmente presentaría un carácter discriminatorio. No reconoce el cumplimiento a largo plazoque la mayoría de los Estados signatarios han demostrado con el tratado y, además, vulnera el derecho soberano de estos Estados a desarrollar un programa integral y pacífico de energía nuclear.

Sin embargo, debería ser posible formular la idea de un banco de combustible de tal manera que el cumplimiento con el TNP se vea fortalecido y que los Estados sin armamento nuclear sean premiados por adherira los mandatos del tratado. Muchas de las flaquezas del concepto de banco de combustible, tal como existe actualmente, podrían ser eliminadas, o mejoradas significativamente, si incluyera el principio básico que subyace en "Átomos para la Paz" y el artículo IV del tratado: promover las tecnologías nucleares seguras, protegidas y pacíficas. Por lo tanto, insto fuertemente que cualquier banco de combustible sea diseñado de manera que permita que los Estados miembro desarrollen programas integrales de energía nuclear que sean adecuados para sus necesidades domésticas. Dichos programas deben conducirse de manera transparente, desde luego, y bajo supervisióndel Organismo Internacional de Energía Atómica. No obstante, no se debe pedir a los signatarios del TNP que renuncien a sus derechos soberanos.

En los años recientes, la idea de establecer un banco internacional de combustible nuclear ha ganado notoriedad, con los EEUU y otras naciones del Occidente promoviendo el concepto y esforzándose para hacerlo una realidad. Un ejemplo simple de cómo podría funcionar un banco de combustible es el acuerdo del año 2009 que se pactó entre Estados Unidos y los Emiratos Árabes Unidos (EAU); bajo ese acuerdo, Abu Dhabi aceptó no ejercer su derecho a enriquecer y a reprocesar materiales nucleares, mientras que Estados Unidos se comprometió a proporcionar uranio poco enriquecido a los EAU y también a proporcionar cooperación nuclear de varias maneras. No obstante, en los círculos políticos del mundo en desarrollo, el banco internacional de combustible no es una idea particularmente popular.

Académicos y funcionarios de gobiernos de Occidente, quienes abogan por un banco de combustible, a menudo aducen la necesidad de cerrar las lagunas en el régimen de la no proliferación. Ellos argumentan que la capacidad de un país bajo el Tratado de No Proliferación Nuclear de enriquecer uranio y reprocesar el combustible gastado crea un riesgo de proliferación armamentista, y que reducir este riesgo debe ser considerado como una alta prioridad. (Cabe mencionar, que algunos expertos sostienen que un banco de combustible no tendría éxito en su meta principal de limitar la proliferación, y de hecho lograría lo contrario).

¿Pero cuáles son las ventajas de un banco de combustible que motivaría a los clientes potenciales a que participen del mismo? Los proponentes señalan algunas cuantas. Primero, afirman que los clientes no tendrían que construir sus propias plantas de enriquecimiento, y esto ahorraría grandes cantidades de dinero que podrían ser usadas para otros propósitos. En 2008, se estimaba que el costo de construir una nueva instalación de enriquecimiento era de entre $250 millones y $ 3.300 millones, dependiendo de factores tales como la capacidad y la ubicación. Esto no es, en modo alguno, una cantidad insignificante, especialmente para las naciones en desarrollo que enfrentan limitaciones fiscales y que dependen de préstamos extranjeros o de otras formas de ayuda para financiar el desarrollo de sus sectores nucleares. En especial para los recién llegados a la industria nuclear, un banco de combustible podría mejorar la viabilidad económica de la energía nuclear.

Un segundo argumento a favor de un banco de combustible involucra la seguridad nuclear: un banco internacional de combustible reduciría las preocupaciones domésticas del país sobre cómo proporcionar protección física a sus materiales nucleares. Los países en desarrollo suelen enfrentan mayores dificultades que los países desarrollados en cuanto a poder asegurar que sus instalaciones nucleares sean seguras. Un banco de combustible permitiría que un país enfoque sus recursos para la seguridad de sus plantas nucleares en vez de dedicar parte de ellos a las instalaciones de enriquecimiento.

Un tercer punto a favor del banco de combustible es que, en muchos países, el apoyo público para la construcción de plantas nucleares ha disminuido significativamente desde el accidente en la Planta Nuclear Fukushima Daiichi. Fukushima reanudó el debate público sobre la energía nuclear y ha obligado a algunos gobiernos a que consideren sus planes para introducir la energía nuclear como alternativa a los combustibles fósiles. Aquellos gobiernos que quieran seguir desarrollando sus programas nucleares deben tomar en cuenta la ansiedad del público — y un banco de combustible podría ayudar en este respecto a mitigar, por lo menos ,hasta cierto punto, las preocupaciones sobre la seguridad de las instalaciones nucleares.

Pero las naciones clientes también deben considerar los problemas potenciales de un banco de combustible. Uno de estos problemas es que las naciones que renuncien a su derecho a enriquecer su propio combustible acabarían en una posición difícil si los precios del mercado de uranio poco enriquecido aumentaran drásticamente. En 1997, el precio en el mercado de un kilogramo de uranio poco enriquecido para uso en reactores de investigación era de aproximadamente $5,400. Para 2005, el precio había subido a aproximadamente $8,800 — un aumento de más del 60 por ciento en ocho años. Para una nación sin la capacidad de enriquecer combustible por su cuenta, los aumentos de costos de esta índole supondrían precios más altos de electricidad producida por plantas nucleares, que a su vez reduciría la competitividad de la energía nuclear en comparación con otras fuentes de energía. Además, no es claro cuánta libertad tendrían los clientes para negociar precios con los Estados abastecedores si un banco internacional de combustible llegara a concretarse. En resumidas cuentas, depender completamente del combustible extranjero para el funcionamiento de un reactor nuclear — y renunciar a la posibilidad de hacerlo de otra forma — parece riesgoso económicamente.

Otra serie de problemas potenciales concierne al combustible nuclear como un tema de seguridad nacional. Cualquier país que conserve un sector de energía nuclear pero que renuncie a su derecho de enriquecer uranio se expone potencialmente a la presión internacional; tiene menos espacio para conducir su política exterior. Esto es, si el abastecedor y las naciones clientes, experimentan tensiones diplomáticas o aún si se tornan antagonistas, la amenaza de cortar el suministro de combustible nuclear plantearía un riesgo importante para la seguridad nacional del estado cliente. Preocupaciones como éstas podrían parecer disparatadas para algunos, pero los que diseñan y planean políticas deben prever los peores escenarios.

Aún siun banco de combustible nuclear se volviera realidad, no empezaría a funcionar de inmediato. En el ínterin, un cliente potencial debe plantearse las siguientes preguntas básicas: ¿Es en realidad necesario un banco internacional de combustible? ¿ El país lo necesita? ¿De veras quiere uno? ¿Impondría simplemente un banco de combustible la voluntad del abastecedor sobre su cliente?

En cualquier caso, los países deben considerar que no se deberá esperar que un banco internacional de combustible nuclear elimine todas las preocupaciones sobreproliferación relacionadas al ciclo del combustible nuclear. El propósito de un banco de combustible es mitigar las amenazas de la proliferación — pero es sólo una de las muchas medidas usadas para tal propósito.