国家决策，国家利益

我在第一篇"圆桌讨论"文章中分析了发展中国家通过国际燃料银行获得低浓缩铀可能面临的一些问题。但是，关于国际原子能机构（IAEA）所参与的两个燃料银行的举措，我之前的某些理解是不正确的。我原先以为燃料银行要求客户国家放弃其铀浓缩的权利，然而据IAEA称，这样的规定并不存在。事实上，IAEA所认同的燃料供应保证机制的"基本原则"是："成员国的权利，包括建立或扩大其自有的核燃料循环的生产能力，应保持不变，且不应因国际燃料供应保证机制的成立而受到任何形式的损害或削弱。"

这么说似乎够清楚了。然而，在发展中世界的核不扩散圈子里，人们仍然普遍相信，国家将被迫放弃其铀浓缩的权利才能使用燃料银行。我参加过一些讨论燃料银行提议的研讨会和讲习班。在这些活动里跟我聊过天的人中，多数都真心认为燃料银行使用国必须放弃铀浓缩的权利。所以，现在的问题就是：为什么IAEA在这一问题上阐明的政策与发展中世界的普遍想法存在如此巨大的鸿沟呢？

这一问题的部分解释可能是：发展中国家对发达国家的意图普遍存在担忧。具体来说，我怀疑潜在的客户国经常从供应国受到有关浓缩和后处理的压力，使得这些国家不相信供应国关于多边安排的承诺。举个此类事件引人疑虑的例子。美国在2009年与阿拉伯联合酋长国（阿联酋）达成一项核合作协议，阿联酋在协议中放弃其铀浓缩的权利。自此以后，华盛顿的很多人就认为，新的核合作协议必须遵循阿联酋模式建立的所谓的"黄金标准"。奥巴马政府已决定不采用这样的政策，但从发展中国家的角度来看，是否能相信美国不会在某天滥用它在使用燃料银行方面的权力呢？

事实上，我本人对燃料银行在实践中将如何工作有些怀疑。经验告诉我们，已宣布的政策和公布的文本都可为迎合政策制定者的利益而改变。举例来说，核供应国集团去年修改了有关铀浓缩和后处理相关技术的指导方针，对进口国造成了额外的负担。所以，既然供应国可以随意改动政策，谁又能向发展中国家保证，这些核供应国，也往往是国际体系中最强大的国家，不会在未来某天，在燃料银行方面做出类似的事呢？换句话说，即使我们相信IAEA有按照当前的政策来管理燃料银行的打算，该机构在将来就一定能保持其独立性吗？

就如同国际关系中的许多其他问题都存在权衡取舍一样，对于开展核电项目的发展中国家而言，靠燃料银行来提供低浓缩铀的紧急供应代表着潜在的权衡取舍。在决定是否修建自己的铀浓缩设施，或在公开市场上购买低浓缩铀并将IAEA的燃料银行作为应急供应时，这些国家都会以国家利益为基础。这个看法可能听起来很明显，但它是准确的。

IAEA参与两个燃料银行项目，这是值得赞赏的，至少在理论上讲，这两个项目将为发展中国家提供一个替代方案，在紧急情况下给这些国家能源安全，同时也不要求他们放弃"核不扩散条约"下的权利。燃料银行现在有机会在实践中展示其如何工作，并且，如果燃料银行的运作就如预想的一样，那么潜在客户国的怀疑也许就会平息了。