Есть ли время для остановки распространения ракет?

Джин ракетных технологий вырвался на свободу из своей волшебной лампы с такой силой, что заставить его забраться обратно – идея попросту неосуществимая, если вообще возможная. Более двадцати государств уже обладают научными, технологическими и промышленными возможностями для производства баллистических и крылатых ракет, или же обоих типов одновременно. Львиная доля этих технологий существует уже более 70 лет. Огромный процент ракетных технологий, знаний и материалов на настоящий момент оказались ценностями двойного назначения, – это значит, что их гражданское и коммерческое использование является юридически законным и широко распространенным. Попытки ограничить распространение ракет подрываются самим течением времени.

Аналогичная ситуация и в сфере контроля за экспортом, – который подразумевает широкий диапазон мероприятий, призванных ограничить поток готовых ракет и соответствующих технологий и материалов, идущий в страны, еще не обладающие ни ракетами, ни технологиями. Непрекращающийся рост всемирной торговли с каждым днем подрывает эффективность мер контроля за экспортом и технологиями. То же самое делает возможность легкого и доступного пересечения границ, как и удивительные успехи в сфере хранения и распространения информации, видимые в ежедневно используемых нами приложениях, таких как сеть интернет.

Усиливая напряженность ситуации, некоторые государства, ранее выглядевшие как «находящиеся на стороне добра» в сфере нераспространения ядерного оружия, сейчас проявляют самый живой интерес к ракетам с неядерными боеголовками, – как к баллистическим с относительно небольшим радиусом действия, так и крылатым с относительно большой дальностью. Южная Корея и Турция являются двумя такими государствами. В недалеком будущем к этому списку могут присоединиться множество других стран.

Почему же эти страны решили использовать подобные технологии? Общепринятое мнение на этот счет было таким: баллистические ракеты, не имеющие ядерных боеголовок, настолько неточны, что они не могут являться альтернативой воздушным силам. Любое государство, не имеющее амбиций приобретения ядерного оружия, но с достаточными финансовыми ресурсами и политическим весом, необходимыми для приобретения усовершенствованных модулей для своих военно-воздушных сил, предпочло бы, таким образом, иметь на вооружении военные самолеты. Носитуацияизменилась. Почемутакпроизошло?

Одной из причин, почему Сеул и Анкара делают такой выбор, является их растущее раздражение из-за соперников-соседей, непрерывно разрабатывающих ракетные технологии, – Северной Кореи, Ирана и России, – а также из-за постоянно диверсифицирующихся и увеличивающихся военных арсеналов этих стран. Но так же (если не более) важны успехи в конкретных технологиях, позволяющих разрабатывать ракеты. Среди них – обработка данных и компьютерные технологии, уменьшение размеров электроники, средства навигации и усовершенствованные материалы. Развитие этих сфер знаний и промышленности дало подъем новому поколению крылатых ракет и тактических баллистических ракет ближнего действия с повышенной точностью, надежностью и доступностью по сравнению с их предшественниками печально известного поколения «Скад». Баллистические ракеты ближнего действия, точность которых измеряется в метрах, стали эффективными инструментами для ударов по хорошо защищаемым целям исключительно важности, находящимся глубоко на территории противника. После того, как такая ракета будет запущена, ее встреча с целью практически гарантирована. Вряд ли то же самое можно сказать о военном самолете-истребителе.

Поэтому, если технологические разработки превращают баллистические и крылатые ракеты в удобные и доступные инструменты ведения неядерной войны, и если появится значительный спрос на них, можно ли утверждать, что дни контроля за экспортом и технологиями будут сочтены? Настало ли время вообще перестать волноваться по поводу подобных средств контроля?

Нет; отказ от средств контроля не является разумным решением.

Контроль за экспортом и технологиями продолжает усложнять жизнь тем, кто стремится приобрести или продать ракеты, – сейчас или в будущем. Механизмы такого контроля увеличивают затраты, продлевают время разработки, а также воздвигают политические и психологические барьеры. Но те устройства регулирования, которые были разработаны более трех десятилетий тому назад в контексте Режима контроля за ракетными технологиями, нуждаются в смене фокуса и корректировке. Сплошные ограничения режима не соответствуют новому развитию ситуации в этой сфере, а его приложение, рассредоточенное по очень широкому полю, не является действенным. Более эффективным подходом было бы сконцентрировать механизмы контроля на тех элементах и секторах, которые являются наиболее критичными для распространения ракетных технологий.

Например, можно сконцентрироваться только на ракетах дальнего действия. Чем выше дальность полета ракеты, тем меньше она зависит от широко используемых ноу-хау и материалов двойного назначения. Таким образом разработка ракет дальнего действия ставит перед вовлеченными в процесс распространения ракет лицами определенное количество технических и технологических проблем, таких как необходимость оснащения ракет второй или даже третьей ступенью. Таким же образом заинтересованные в распространении ракет лица должны научиться разрешать проблемы чрезмерного напряжения и высоких температур, вызванных повторным входом в земную атмосферу. Такие проблемы усложняют жизнь участников процесса распространения оружия, увеличивая риски и стоимость. При этом требуется доступ к различным специфическим деталям и технологиям, – редким материалам, используемым для повторного входа в плотные слои атмосферы, химическим веществам для топлива, а также научной и технической информации для управления многоступенчатостью и отделением ступеней. Контроль за экспортом и технологиями может оказать еще большее влияние, если он сконцентрируется на ракетах повышенной дальности, которые уже вызывают достаточные проблемы у лиц, вовлеченных в процесс их распространения.

При этом меры контроля за экспортом не должны являться единственными средствами борьбы с распространением ракет. Еще одним полезным подходом может явиться ограничение, – или, идеально, запрещение, – всех ракетных испытаний. Усовершенствования, вносимые в проекты ракет и обеспечение надежности требуют множественных испытаний. Таким образом необходимость в проведении полетных испытаний представляет собой ахиллесову пяту для лиц, распространяющих ракеты; если они не смогут проводить испытания, то будут откладывать разработку и развертывание, и, не исключено, что появление ракет можно будет полностью предотвратить. Это особенно истинно в случае ракет повышенной дальности. Кроме этого, прекращение испытаний баллистических ракет дальнего действия дает дополнительные преимущества: такие ракеты – наиболее явный кандидат на установку ядерных боеголовок. Начинающие и даже опытные продавцы ракет должны доказывать надежность своих изделий. В противном случае неисправная ракета с ядерной боеголовкой во время военных действий будет тождественна потере ядерного заряда. Отказ ракеты, несущей ядерную боеголовку, также создаст бессрочные риски для безопасности в силу присутствия расщепляющихся материалов.

Но уже хорошо то, что основа для введения запрета на испытания давно существует: это механизм, известный как Гаагский кодекс поведения против распространения баллистических ракет, учрежденный при поддержке ООН. Это добровольное необязывающее соглашение было принято в 2002 году и подписано более чем 135 участниками; оно предусматривает предоставление ежегодных отчетов об испытании баллистических ракет и указания по предстартовому уведомлению. Эффективность Кода могла бы быть усилена и дополнена несколькими способами: например, расширив членство, укрепив механизмы соответствия его требованиям, а также добавив в сферу действия кода крылатые ракеты, сверхзвуковые летательные аппараты и даже средства противоракетной обороны. Код можно было бы пересмотреть и включить в него меры по прозрачности, укреплению доверия и управлению кризисами, – то есть те мероприятия, которые некоторые государства уже внедрили посредством двусторонних соглашений.

И, наконец, горизонтальное распространение ракет (т.е. распространение ракет среди большого количества стран) может быть ограничено посредством противоракетной обороны, которая развивается с большой скоростью. Естественно, системы противоракетной обороны чрезвычайно дорогостоящи и доступны лишь нескольким богатым странам с высоким уровнем технической базы. К тому же противоракетные зонтики, которые предлагают эти государства, не станут убедительными для всех. Поэтому, вероятно, можно было бы разработать международный кодекс поведения для обеспечения гарантии, что при опасности ракетной угрозы те страны, которые не обладают ракетами, автоматически получат противоракетную защиту от согласных на то и имеющих возможности членов международного сообщества. Подобный кодекс поведения может стать по большей части символическим, а выполнение принятых по нему обязательств может во многом зависеть от контекста. Но такой код поведения поможет установить международные нормы против развертывания и использования ракет, – а также даст странам, избравшим не включаться в разработку ракет, определенную долю душевного покоя.

В январе Северная Корея провела четвертые ядерные испытания, детонировав свою «первую водородную бомбу», по крайней мере, так заявил Пхеньян. С тех пор Северная Корея провела несколько ракетных испытаний, последним из которых на настоящий момент стал запуск на большую высоту баллистической ракеты средней дальности («Хвасон-10» или, как она более известна внешнему миру, «Мусудан»). Эти испытания, после пяти неудачных запусков подряд, стали «успешными». Северокорейская ракетная программа развивается с постоянной скоростью, – и Пхеньян успешно уменьшает размеры ядерных боеголовок для того, чтобы их можно было устанавливать на различные баллистические ракеты с типом двигателя «Мусудан». Такая работа была проведена с первой северокорейской межконтинентальной баллистической ракетой «KN-08», в настоящий момент находящейся на стадии разработки.

Сразу же после испытаний 22 июня Совет Безопасности ООН решительно осудил запуски баллистических ракет Северной Кореей. За текущий год это явилось уже пятым подобным осуждением. Совет Безопасности отметил, что «данные повторяющиеся действия являются серьезным нарушением обязательств по соответствующим резолюциям» и что «эти действия способствуют развитию систем доставки ядерного оружия Северной Кореей и усиливают напряженность». С 2006 года Совет Безопасности принял пять главных резолюций, накладывающих или усугубляющих санкции в отношении Северной Кореи из-за ее военной ядерной программы. Организация Объединенных Наций также многократно осудила северокорейские запуски ракет, «снарядов» или «спутников».

Резкая и настойчивая критика международным сообществом запусков ракет и зарядов Северной Кореей подчеркивает истинную реальность: ракеты являются нераздельной частью ядерного оружия. Но, что странно, под резкое осуждения попадают испытания ракет, проводимые лишь Северной Кореей. Испытания, проводимые другими странами, даже Ираном, не привлекают столь пристального внимания. Естественно, что северокорейская военная ядерная программа выставляет развитие ракетных технологий, предпринимаемых Пхеньяном, в более угрожающем свете. Но ракеты являются основным компонентом ядерного оружия всех стран – поэтому распространение ракетных технологий заслуживает по крайней мере такой же озабоченности и таких же мер предотвращения, как и распространение ядерного оружия.

Основные ядерные державы, такие как США, Россия и Китай постоянно проводят испытания ракет и расширяют свои наступательные возможности. Тем самым они провоцируют возникновение чувства небезопасности у других стран. Вероятно, что улучшенные ракеты точного наведения являются стимулом для развития ядерного оружия другими странами; в то же самое время ядерное оружие, в свою очередь, побуждает на разработку усовершенствованных ракет. Применяемые вместе, эти две технологии увеличивают потенциал имеющего их государства на причинение максимального разрушения и таким образом, – как полагают многие, – усиливают веру в значимость средств сдерживания. И, опять же, ракеты с неядерными боеголовками могут рассматриваться как замена ядерного оружия. Например, Южная Корея вложила огромные средства в развитие баллистических и крылатых ракет с еще более высокой дальностью, вероятно, в попытках противодействия или соперничества с северокорейской военной ядерной программой. В любом случае разрешение проблемы распространения ракет не должно ограничиваться неоднозначными случаями, такими как северокорейская ракетная программа или торговля ракетами между Китаем и Ближним Востоком.

К сожалению, формальные и юридические механизмы сдерживания торговли ракетами являются неадекватными и находятся под угрозой потери своей значимости. Режим контроля ракетных технологий был инициирован в 1987 году в качестве добровольного механизма ограничения распространения баллистических ракет и других автоматических систем доставки оружия, которые могут быть применены для нападения с применением оружия массового уничтожения. В число 35 членов этого режима входят главные мировые производители ракет, и ожидается, что они ограничат экспорт ракет (и соответствующих технологий), способных нести 500-килограммовый заряд на расстояние по крайней мере 300 км, или же способных нести любой тип оружия массового уничтожения. Несмотря на то, что режиму приписывается замедление или прекращение некоторых ракетных программ, у него имеется множество недостатков. Режим не подразумевает взятие на себя обязательств по ограничению существующих ракетных арсеналов или по достижению ракетного разоружения. Его установки не включают в себя международные меры по контролю и верификации обнаружения и предупреждения межгосударственных обменов ракетными технологиями и ракетами. Его средства контроля за экспортом продуктов двойного назначения являются жесткими и негибкими, что препятствует сотрудничеству в сфере гражданских технологий и вредит экономическим интересам как поставщиков, так и покупателей. А в силу того, что режим не является юридически обязывающим, его применение оказывается произвольным, – например, США и Южная Корея в 2012 году заключили соглашение, увеличивающее максимально допустимую дальность южнокорейских баллистических ракет с 300 до 800 километров, а максимальный вес их боевой части с 500 кг до 1,5 метрических тонн, намного превышая ограничения, указанные данным режимом контроля. Избирательная обязательность подрывает легитимность самого режима, – а его сила заметно тускнеет, так как сегодня распространение ракет получает крайне мало внимания по сравнению с другими проблемами безопасности, такими как распространение ядерного оружия и терроризм.

По мере того, как режим контроля становится все более беспомощным, его результатом может стать менее эффективный мониторинг технологий двойного назначения, применимых к ракетам, – так как в современных ракетах задействованы различные улучшенные технологии, которые используются в космической и других сферах. Эффективный контроль за такими технологиями вряд ли сможет проводиться дополнительными регулирующими структурами наподобие Группы ядерных поставщиков или Вассенарского соглашения. Правительство японского премьер-министра Синдзо Абе практически ничего не сделало, чтобы исправить ситуацию, когда в апреле 2014 года оно отменило действие «Трех принципов», – запрета на экспорт оружия, военной техники и технологий, которые применялись с 1967 года. Как я уже утверждала ранее, Япония была ведущим поставщиком усовершенствованных гражданских технологий двойного назначения с возможным военным применением уже тогда, когда «Три принципа» еще были в силе. Участие Японии в мировом военном бизнесе в качестве поставщика усовершенствованных военных технологий и компонентов только усугубит проблему распространения ракет.

Ядерное оружие состоит из ядерной боеголовки и системы доставки. Эти две части неразделимы. Этот принципиальный факт, будь то специально или случайно, зачастую исключается из дискуссий о ядерном разоружении. Усилия по нераспространению ядерного оружия, которые пренебрегают вопросом распространения ракетных технологий, обречены на безрезультатность, – а фактически распространение ракет является потайной движущей силой распространения ядерного оружия. Если миру суждено быть свободным от ядерного оружия, настало время начать решать вопросы нераспространения ракет и ядерного разоружения как двух неразрывных элементов одной и той же проблемы.

Ирония ситуации заключается в том, что, даже если и можно было бы остановить развитие ракетных технологий, то ограничить распространение самих ракет скорее всего не удастся. Сегодня более 30 стран обладают ракетами с дальностью действия 150 км и более. Только в 2016 году такие страны как Китай, Индия, Иран, Израиль, Северная Корея, Пакистан, Россия и США провели огромное количество ракетных испытаний, связанных либо с разработкой новых ракет, либо с усовершенствованием уже существующих. Большинство этих испытаний (если не все они) продемонстрировали ракеты, разработанные главным образом по собственным технологиям этих государств, – и этот факт подчеркивает реальность того, что один только запрет на технологии не остановит ракетные разработки.

Есть несколько факторов, объясняющих тенденции распространения ракет. Прежде всего, по словам ооновской панели государственных экспертов, «до сих пор не существует универсальных нормативов, договоров или соглашений, регулирующих развитие, испытания, производство, приобретение, владение, передачу, развертывание или использование ракет». Конечно же, обеспокоенность ситуацией с ракетами является проблемой всеобъемлющего консенсуса, особенно там, где дело касается ракет, несущих ядерные боеголовки и другие виды оружия массового поражения. Но существует недостаточное согласие по поводу того, какпоступить с проблемой ракет-носителей оружия массового поражения. В лучшем случае Совет Безопасности ООН выпускал относящиеся к конкретным странам резолюции по поводу случаев распространения ракет, ставящих под угрозу международный мир и безопасность, например, как в случае с Ираном и Северной Кореей.

Во-вторых, широкое распространение информации и технологий от оригинальных поставщиков означает, что практически любая страна, которая решит приобрести ракеты с возможностью доставки оружия массового уничтожения, сможет это сделать независимо от своего экономического развития и технических возможностей, – несмотря на предпринимаемые мировым сообществом крайне строгие меры по недопущения этого. Санкции или ограничения на передачу технологий могут замедлить ракетные программы. Но они вряд ли смогут остановить их, если какая-либо страна будет решительно настроена на получение ракет любыми средствами.

В-третьих, даже если большинство стран, заинтересованных в приобретении ракет, будут вынуждены умолять, заимствовать или красть технологии и материалы на начальных стадиях своих программ создания ракет массового уничтожения, они рано или поздно обретут самостоятельные возможности, – таким образом защитив себя от режима санкций, который имеет целью ограничить экспорт имеющих отношение к оружию технологий двойного назначения.

Два пути. Проблему распространения ракетных технологий трудно разрешить отчасти потому, что существует великое множество стран, желающих получить ракеты, мотиваций и возможностей для этого, а также самих ракет. Сегодняшние ракеты чрезвычайно разнообразны: от переносных бронебойных ракет, запускаемых из положения с плеча с диапазоном действия до нескольких сотен метров, – до ракет с предстартовым весом около 100000 килограмм, способных нести несколько ядерных боеголовок с дальнобойностью более 10000 километров. Практически все страны владеют ракетами, хотя их арсеналы значительно разнятся по количественным и качественным показателям. За последние годы даже террористические группы и вооруженные образования, не являющиеся государствами, приобретали и использовали переносные ракеты с дальнобойностью до 150 километров, что позволяет им ставить под угрозу такие цели, как гражданские самолеты.

На этом фоне появилось два возможных подхода к проблеме распространения ракет. Они не являются взаимно исключающими и, действительно, часто совпадают. Первый подход включает в себя серию политических и дипломатических инициатив на двусторонних, региональных и глобальных уровнях, включая Договор о ядерных силах промежуточной дальности, Режим контроля за ракетными технологиями, Гаагский кодекс поведения против распространения баллистических ракет, а также три последовательных панели правительственных экспертов при ООН.

Договор о ядерных силах промежуточной дальности, подписанный США и СССР в 1987 году, успешно ликвидировал баллистические и крылатые ракеты наземного базирования дальностью между 500 и 5500 км. Но сейчас этот договор под угрозой срыва, так как Москва угрожает выйти из него, – отчасти потому, что Вашингтон вышел из Договора по противоракетной обороне 1972 года. У Режима контроля за ракетными технологиями имеются свои ограничения. Основанный в 1987 году и призванный прежде всего ограничить распространение ракет, способных нести ядерные боеголовки, этот режим не смог завоевать всеобщего признания из-за двух ключевых недостатков. Прежде всего, сфера его действия первоначально была ограничен баллистическими ракетами (и, позднее, другими беспилотными системами доставки), способными нести оружие массового уничтожения или боевой заряд весом до 500 кг на расстояния до 300 км. Крылатые ракеты в неядерном оснащении игнорировались режимом. Во-вторых, режим уделял внимание лишь горизонтальному распространения ракет (т.е. среди новых государств, ранее не владевших ракетами), нежели чем вертикальному распространению (качественному и количественному совершенствованию ракет государствами, уже обладающими ракетными арсеналами).

Члены этого режима, отчасти в качестве ответа на его недостатки, инициировали Гаагский кодекс поведения, который вступил в силу в 2002 году. В отличие от режима, кодекс не препятствует государствам приобретать или владеть баллистическими ракетами, способными нести оружие массового уничтожения. Он просто пытается содействовать ответственному поведению путем создания атмосферы доверия и мер прозрачности в отношении баллистических (но не крылатых) ракет. Хотя кодекс подписали 138 стран, некоторые ключевые игроки, обладающие ракетами, способными нести оружие массового уничтожения, этого не сделали, – среди них Китай, Северная Корея, Иран, Израиль и Пакистан.

Второй доминирующий подход к проблеме распространения ракет включает в себя военные и технологические инициативы, – такие как вторжение в Ирак в 2003 году (призванное отчасти разрушить ядерные и ракетные программы Ирака), а также развитие средств противоракетной обороны.

Вторжение в Ирак, конечно же, не ставило целью только разоружить Ирак, – оно также было призвано разубедить другие страны, особенно Иран и Северную Корею, заниматься ракетными и ядерными разработками. Но Иран не только не отказался от своей вздорной программы, но попытался создать ракеты, способные доставить одну метрическую тонну боеголовок на расстояние более 2000 километров. В то же самое время Северная Корея начала серии испытаний ракет с возможностями доставки оружия массового уничтожения, которые продолжаются несмотря на суровые международные санкции. Непреднамеренные последствия иракской войны 2003 года, эхо которых все еще звучит более десятка лет спустя, делают крайне маловероятным повторение подобного подхода в ближайшем будущем.

Программы противоракетной обороны, – разрабатывающиеся для обнаружения, перехвата и уничтожения баллистических ракет до того, как они достигнут своих целей, – развиваются бурными темпами и в данный момент угрожают стратегической стабильности между США, Россией и Китаем. И Китай, и Россия начали разработку своих собственных проектов по противоракетной обороне несмотря на то, что они возражают против подобной программы, предпринимаемой США. Другие государства, включая Индию, Израиль, Японию и Южную Корею, скорее всего в обозримом будущем развернут или усовершенствуют свои системы противоракетной обороны в качестве ответа на распространение ракет другими странами. В то время как эффективность подобных систем остается во многом недоказанной, их иногда рассматривают в качестве частичной панацеи против ракетных угроз.

Эффективность политических и дипломатических инициатив против распространения ракет отчасти ограничена; то же самое можно сказать о военных действиях и о противоракетной обороне. Несмотря на это, оба подхода, скорее всего, продолжат существовать. Политические и дипломатические инициативы остаются крайне важным элементом создания нормативов и инструментов, которые могут ограничить распространение ракет, а также являются ключевым стимулом к ответственному поведению государств, которые уже владеют стратегическими ракетами. Кроме того, существует вероятность, что соблюдение этих инициатив рано или поздно станет повсеместным.

Военные действия и противоракетная оборона, скорее всего, получат ограниченную поддержку, – особенно последняя, которая доступна лишь для тех государств, которые могут самостоятельно разрабатывать системы противоракетной обороны или получить защиту от стран, обладающих такими возможностями. Но даже если противоракетная оборона и является способом ответа на распространение ракет, она вряд ли способна сдержать это распространение. Напротив, все говорит о том, что противоракетная оборона приведет к еще большему вертикальному ракетному распространению, – по мере того, как страны будут пытаться преодолеть системы противоракетной обороны подавляющим количеством ракет или другими мерами противодействия.