¿Un tratado que prohíba las armas nucleares puede acelerar su abolición?

La época dorada de la disuasión ha llegado a su fin. Las armas nucleares, que fueron en su momento un jugador estrella de la escena internacional, ya no disfrutan del protagonismo que tuvieron.

Es cierto que algunos formuladores de políticas continúan atribuyendo a las armas nucleares el mismo prestigio del que gozaron durante la Guerra Fría, debido a su incomparable poder destructivo y a la influencia que proporcionaban a los Estados con armas nucleares en el terreno internacional. Sin embargo, el ambiente de la Guerra Fría, en el que las armas nucleares en manos de dos superpotencias cumplían una función fundamental para el mantenimiento de la estabilidad estratégica, ya no existe. Tampoco es probable que se reproduzca en el futuro, a pesar de que existen algunos paralelismos entre las relaciones entre EE. UU y la Unión Soviética durante la Guerra Fría y las relaciones actuales entre Rusia y Estados Unidos. Ahora bien, es dolorosamente evidente que la disuasión nuclear no sirve de nada contra organizaciones terroristas apocalípticas movidas por el extremismo religioso. Si alguno de estos grupos adquiriera y usara armas nucleares, no habría ninguna «dirección remitente» a la que dirigir las represalias. A su vez, los terroristas apocalípticos probablemente no tengan miedo de la destrucción en primer lugar.

Ahora que la edad dorada de la disuasión ha llegado a su fin, la prohibición de las armas nucleares se ha vuelto posible, siempre y cuando puedan minarse los valores que los formuladores de políticas les atribuyen. Ahora es el momento de quitarle a las armas nucleares la linda máscara que escondió su horrible cara durante toda la Guerra Fría. Es momento de que el mundo trate a las armas nucleares de la misma forma que a las químicas o biológicas, las otras armas de destrucción masiva, como meras armas de matanza, que no merecen ningún prestigio. Es momento de prohibir las armas nucleares, de la misma forma que se prohibieron las armas biológicas y químicas mediante la Convención sobre armas biológicas y tóxicas y la Convención sobre armas químicas.

¿Por qué ahora? A lo largo de la historia las armas se han inventado por diversas razones, pero principalmente para matar al enemigo. Si las armas existen, se usarán más tarde o más temprano, en especial si han disminuido o desaparecido los factores que puedan reducir las probabilidades de su uso, como los tratados de paz, los contextos políticos estables, los liderazgos racionales y las capacidades de disuasión.

En el mundo actual y en el futuro previsible, ¿podemos contar con líderes políticos racionales para mantener un contexto internacional estable en el que no se usen armas nucleares? Es difícil responder que sí. La única forma confiable de evitar una catástrofe nuclear es prohibir la producción de estas armas y eliminarlas de una vez por todas. De hecho, dada la creciente capacidad de muchos Estados y actores no estatales para dominar las conocimientos científicos y competencias tecnológicas necesarias para fabricar dispositivos nucleares explosivos, tanto rudimentarios como sofisticados, el mundo se volverá notablemente menos seguro si las armas nucleares no se eliminan pronto. La estructura existente de desarme y no proliferación aún no ha alcanzado el desarme y es poco probable que lo haga en el futuro previsible. Por eso es necesario el tratado de prohibición.

¿Qué incluir? La pregunta sería, entonces, qué debería incluir un tratado de prohibición. En primer lugar, debería asegurar que los Estados que adhieran al mismo gocen de los mismos derechos a los usos pacíficos de la energía nuclear que disfrutan actualmente los Estados sin armas nucleares en virtud del Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares (TNP). Es decir, el negocio básico que hizo atractivo al TNP para muchos Estados, es decir, renunciar a la opción de fabricar armas nucleares a cambio de obtener ayuda para las aplicaciones pacíficas de la energía nuclear, se debería consagrar en el nuevo tratado. El Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) debería continuar con sus responsabilidades de prestar asistencia a los Estados en sus empresas de energía nuclear.

En segundo lugar, el tratado de prohibición debería establecer un mecanismo de verificación eficaz, aunque este no sería probablemente el OIEA, según su constitución actual. Dado que, si queremos que el tratado de prohibición tenga éxito, será necesario que los Estados con armas nucleares adhieran algún día al mismo, estos no pueden dominar los mecanismos de verificación del tratado, como dominan actualmente al organismo. La Organización para la Prohibición de las Armas Químicas (OPAQ) puede ser un modelo más útil. Hasta la fecha, la OPAQ ha desempeñado su labor para la eliminación de las armas químicas de forma equitativa, oportuna y eficaz.

En tercer lugar, una vez que se vuelva universal, el tratado de prohibición convertiría al mundo entero en una zona libre de armas nucleares. Por consiguiente, las disposiciones sobre zonas existentes deberían ser una fuente de inspiración para los redactores del tratado, especialmente en términos de derechos y responsabilidades.

Razones para el optimismo. Las posibilidades de que el tratado de prohibición pueda lograr el desarme no serían peores a las del TNP, quizás incluso mejores. Un factor a favor del tratado de prohibición es que no representa ninguna amenaza legítima para ningún país. Los Estados sin armas nucleares no perciben en la actualidad ninguna amenaza del TNP y, si alguna vez se universaliza el tratado de prohibición, todos los Estados serán Estados sin armas nucleares. Ninguna nación podrá ya intimidar a sus vecinos amenazándolos con usar armas nucleares.

Otro factor útil es que el movimiento para el tratado de prohibición puede basarse en el régimen de desarme existente, en el que ya participan todos los países, a excepción de cuatro: Israel, India, Pakistán y Corea del Norte. De esos cuatro, India y Pakistán se abstuvieron en la votación de octubre sobre el tratado de prohibición. Sus abstenciones deben considerarse signos positivos para las posibilidades de que un tratado de prohibición logre el desarme total. Entretanto, China también se abstuvo. Esto puede leerse como una declaración de que Pekín no tiene miedo de un mundo sin armas nucleares, aun cuando tiene el privilegio de contar con el estatus oficial de Estado con armas nucleares.

Otra abstención interesante fue la de los Países Bajos, que integra la OTAN, a pesar de que todos sus otros miembros votaron contra la resolución. Países Bajos es también uno de los cinco países europeos que, como parte del acuerdo de reparto nuclear de la OTAN, tiene armas nucleares tácticas que pertenecen a Estados Unidos. Quizás la abstención de los Países Bajos represente una grieta en la armadura que Estados Unidos y muchos otros países con armas nucleares han construido para proteger sus armas nucleares de la iniciativa del tratado de prohibición.

¿El tratado de prohibición será suficiente para eliminar las armas nucleares? Bien, dado que las naciones que poseen la mayoría del inventario nuclear global no apoyan la iniciativa del tratado, podríamos decir que terminará siendo una tentativa infructuosa. Sin embargo, esta sería una opinión con poca visión de futuro. Es posible que la prohibición no pueda por sí misma poner fin al reinado de las armas nucleares, ni hacerlo en el futuro previsible, pero cabe esperar que cree un estigma universal en torno a las armas nucleares, que signifique el principio del fin. No sería sorprendente que, dentro de varias décadas, se considere al tratado de prohibición como la piedra fundamental de un mundo libre de armas nucleares.

Cuando en octubre la Primera Comisión de la ONU votó a favor de iniciar las reuniones en las que se negociaría un tratado de prohibición de las armas nucleares, cabía esperar que un país como Ucrania votara a favor. Después de todo, al final de la Guerra Fría Ucrania había heredado de la Unión Soviética el tercer arsenal de armas nucleares más grande del mundo, pero Kiev renunció a ellas. Ucrania también adhirió al Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares (TNP) como Estado sin armas nucleares, y continúa siendo un miembro del tratado con buena reputación. Es más, Ucrania se ve amenazada por el este por una de las dos potencias nucleares más importantes del mundo, y no se beneficia de la capacidad de disuasión nuclear de la otra. Así pues, Ucrania votó a favor de prohibir la bomba, ¿correcto?

Falso. Bastante más de 100 naciones votaron a favor del tratado de prohibición. 38 votaron en contra, la mayoría Estados con armas nucleares, además de naciones de la UE y la OTAN aliadas con Estados Unidos. 16 se abstuvieron. Entretanto, Ucrania no emitió ningún voto, lo que puede considerarse una forma suave de abstención.

¿Ucrania renunció, entonces, al desarme? ¿Tiene Kiev intenciones de adquirir su propia fuerza disuasiva nuclear? ¿Ucrania ha perdido la fe en los acuerdos internacionales?

En 1994, cuando Ucrania renunció a sus armas nucleares, Rusia, Estados Unidos y otras potencias firmaron el memorándum de Budapest, un acuerdo que se suponía protegería a Ucrania de ataques nucleares (un punto sobre el que Rusia con frecuencia hizo hincapié) y salvaguardaría también su integridad territorial (punto sobre el que Rusia no hizo hincapié). Desde los acontecimientos ocurridos en 2014, cuando Rusia anexó a Crimea y comenzó la guerra en la región de Donbás, al este de Ucrania, el memorándum de Budapest ha pasado a tener poca utilidad. Estos acontecimientos marcaron un antes y un después en las actitudes de Ucrania en relación con el poder de los acuerdos internacionales.

Hasta 2014 Ucrania creía que el memorándum de Budapest constituía una fuerte garantía de seguridad. La doctrina militar de Ucrania de 2012 sostenía que la disuasión era un asunto del «Consejo de Seguridad de la ONU y…los Estados garantes de la seguridad de Ucrania de conformidad con el memorándum de Budapest». No obstante, en 2015 el discurso del presidente ucraniano en el parlamento sonó completamente diferente; este mencionó que la experiencia de Ucrania «hizo evidente que la renuncia al estatus nuclear en un acuerdo internacional…en realidad no otorga ninguna garantía verdadera de seguridad». De hecho, el país que atacóa Ucrania en 2014 estaba entre los garantes de la seguridad de Kiev en virtud del memorándum de Budapest, y no solo eso, Rusia lanzó amenazas nucleares para evitar que otras naciones ofrecieran a Ucrania apoyo militar.

¿Así que Ucrania ha perdido la fe en la opción no nuclear y la reemplazó por la fe en la disuasión nuclear? Algunas pruebas apuntan en esa dirección. En2014 se presentó en el Parlamento ucraniano un proyecto de ley para denunciar el TNP; otro proyecto de ley habría llevado a Ucrania a desarrollar armas nucleares. También en 2014 una encuesta de opinión pública mostró que el 49 por ciento de los encuestados creía que Ucrania debería recuperar su condición de Estado con armas nucleares.

Aun así, a los expertos ucranianos no les preocupa seriamente que la nación se convierta en poseedora de armas nucleares. Esto se debe, en parte, a que, incluso entre los integrantes del público general que piensan que Kiev debería desarrollar armas nucleares, solo un pequeño porcentaje considera que realmente lo hará. No obstante, en la actualidad puede percibirse en Ucrania cierto escepticismo sobre el desarme, por ejemplo al aumentar las aspiraciones para integrar la OTAN. Así, el porcentaje de los ucranianos a favor de la membresía en la OTAN aumentó a un 78 por ciento en 2016, del 15 por ciento existente tres años atrás. Los ucranianos tienden a considerar la capacidad de disuasión ampliada de la OTAN como bastante plausible. Por supuesto, Ucrania no integra la OTAN, y no puede beneficiarse de las disposiciones del Artículo V sobre defensa colectiva de la organización (aunque el Gobierno ha proclamado oficialmente su intención política de convertirse en miembro de la OTAN).

La abstención de Kiev en relación con el tratado de prohibición de las armas nucleares puede considerarse una expresión de solidaridad con el paraguas nuclear de EE. UU, solidaridad que también demostraron la mayoría de las naciones de la OTAN. Para Ucrania la disuasión ampliada de Estados Unidos representa una ilusión que aún no se ha roto, a diferencia del memorándum de Budapest. Con su abstención, es posible que Ucrania haya querido también recordarle al mundo que la disuasión ampliada funciona como un incentivo para la no proliferación. Es cierto que esta forma de pensar proviene de una suerte de paradigma neorrealista, lo que quizás es lamentable, pero los hechos ocurridos en 2014 demuestran que es bastante difícil evitar este tipo de visión del mundo cuando tu vecino la practica activamente.

Ucrania puede haberse abstenido del tratado de prohibición, pero uno de sus objetivos políticos es redactar un tratado global que ofrezca garantías de que los Estados con armas nucleares no las utilicen contra los Estados que no las poseen. Estas garantías deben proporcionarse dentro del marco del TNP, un mecanismo que ha demostrado ser relativamente eficaz desde 1968. El tratado no funciona a la perfección, pero por lo general defiende los valores e intereses de los Estados miembros en relación con la energía nuclear, la seguridad global y la disuasión ampliada. ¿Se puede mejorar? Sí, pero quizás es precisamente por eso que Ucrania desea redactar un tratado sobre garantías de seguridad dentro de la estructura del TNP.

Por otro lado, es probable que un tratado de prohibición exista fuera de la estructura del TNP. Con 38 naciones que votaron en contra del tratado propuesto, parece claro que el mundo todavía no está preparado para una prohibición completa de las armas nucleares. Aun cuando todos los países puedan estar a favor de evitar las guerras mundiales destructivas, dos bandos independientes ven a la lucha por la paz global desde dos ángulos diferentes.

A pesar de sus fallos, el TNP toma en cuenta los dos puntos de vista; el tratado propuesto no podría hacerlo. Algunos Estados prohibirían las armas nucleares, otros no. El tratado se parecería al Pacto Briand-Kellogg, un acuerdo celebrado en 1928 para prohibir la guerra, con el que todos estuvieron de acuerdo pero que nadie tomó en serio. Por otro lado, el nuevo tratado podría llegar a tener un poder real, y quitarle las credenciales al TNP. Ahora bien, si resulta que el nuevo tratado es más moral y menos desigual que el TNP, ¿el último tratado podrá hacer frente a sus desafíos o se desgastará gradualmente? Si se desgasta, ¿cuál será la respuesta de las naciones que consideran a las armas nucleares como una cuestión de orgullo nacional, grandeza y soberanía? ¿Cómo responderán las naciones temerosas de los ataques de vecinos poderosos? ¿No creará el nuevo tratado una verdadera pesadilla hobbesiana en la que todos peleen contra todos, usando todas las armas posibles? ¿Qué sucede cuando se abandonan las viejas reglas, pero varias docenas de Estados no aceptan las nuevas?

Si el nuevo tratado no logra abolir las armas nucleares y debilita al TNP, sin reemplazarlo eficazmente, el orden nuclear global podría enfrentarse a grandes peligros.

Es momento del siguiente pilar fundamental en el proceso hacia la desnuclearización universal: un tratado que prohíba las armas nucleares.

El primer pilar fundamental importante en la iniciativa por crear y mantener un mundo sin armas nucleares fue el Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares (TNP) que entró en vigor en 1970. Un tercer pilar fundamental sería una convención sobre armas nucleares que estableciera los plazos, tecnicismos y mecanismos de verificación que la eliminación de armas nucleares supone.

Esto nos da una idea sobre lo que un tratado de prohibición -el segundo de los tres pilares fundamentales importantes- debería incluir, y por qué sería necesario. Ahora bien, ¿por qué ahora es el momento?

Una respuesta es que el lento ritmo del desarme ha hecho perder la paciencia a muchos Estados sin armas nucleares. Sin embargo, con el giro nacionalista que actualmente ha tomado la política global, tal como se reflejó en el voto del Reino Unido para salir de la Unión Europea y en la elección de Donald Trump como presidente de Estados Unidos, la iniciativa del tratado de prohibición ha cobrado actualidad. Hoy día, el tabú nuclear que ha evolucionado desde que se utilizaron bombas atómicas contra Japón en 1945 parece estar amenazado.

El tabú nuclear evita que se usen las armas nucleares; a su vez, no utilizarlas refuerza el tabú. De hecho, una norma como el tabú evoluciona con el tiempo, a medida que se adoptan o no determinadas medidas, sobre la base de las ideas sobre lo que es adecuado, correcto, moral y sensato. Cada vez que existe la posibilidad de usar armas nucleares en un conflicto pero, debido a que se considera que su utilización es una respuesta inadecuada frente a una situación determinada y contradictoria con los valores de una sociedad (ya sea nacional como internacional), el tabú cobra fuerza. En el contexto nacionalista actual, las declaraciones efectuadas al descuido podrían volver a encender en la imaginación el concepto de que las armas nucleares pueden servir.

El tratado de prohibición debería elevar al tabú nuclear al nivel de absoluto; la utilización de armas nucleares debe ser impensable. La prohibición debe cerrar el vacío dejado por la Corte Internacional de Justicia en 1996 cuando dictaminó sobre la legalidad del uso de armas nucleares. La Corte determinó que «no podía concluir de forma definitiva si la amenaza o uso de armas nucleares sería legítima o ilegítima en una circunstancia extrema de defensa propia, en la que estuviera en riesgo la misma supervivencia de un Estado». La prohibición debe dejar claro que no puede existir ninguna situación imaginable que justifique el uso de armas nucleares o incluso la amenaza de uso. De esa forma, la prohibición es un instrumento para llegar a un punto final en el que la no utilización de armas nucleares se convierta en lo que en Derecho se denomina jus cogens, es decir, una norma imperativa que simplemente se asume y que nadie, nunca, podrá derogar.

Sin embargo, para tener en cuenta casos específicos de conductas humanas (como el uso de armas nucleares) a través de la óptica del jus cogens es necesario un trabajo político. Para ser imperativo, el tabú nuclear debe ser aceptado y reconocido como tal por toda la comunidad internacional. Por consiguiente, el tratado de prohibición es un instrumento para perturbar la comodidad de aquellos que todavía creen que la lógica de la disuasión (o la destrucción mutua asegurada) ofrece una justificación centrada en la seguridad para las armas nucleares. En lugar de la lógica de la disuasión, la prohibición establece el concepto de que la seguridad se encuentra en la lógica de la abstinencia mutua asegurada de la opción nuclear.

Criaturas odiosas. La celebración de una conferencia para negociar un tratado de prohibición es inminente debido al trabajo político combinado que actores estatales y no estatales ya han llevado a cabo; este trabajo político se conoce como la iniciativa humanitaria. La iniciativa humanitaria ha cambiado el enfoque de la prohibición nuclear, que ha dejado de estar en los actores para centrarse en la tecnología. A pesar de su enorme éxito en la contención de las armas nucleares, el TNP se centra en los actores: los que tienen y los que no tienen armas nucleares. En virtud del tratado, todos los Estados están obligados a negociar de buena fe el desarme general y completo, pero no se estipula ninguna fecha límite para estas negociaciones. Este vacío jurídico se ha utilizado con poca sinceridad como un medio para permitir que las armas nucleares permanezcan en las manos «correctas» y para mantenerlas alejadas de las manos «equivocadas». Por otra parte, un tratado de prohibición consideraría inhumanas a todas las armas nucleares. Incluso cuando se considerara que están en «buenas» manos, seguirían siendo ilegítimas.

En el nivel normativo, un tratado de prohibición puede funcionar para estigmatizar las armas nucleares para todos y, por consiguiente, estigmatizar a las naciones que las conservan, aun cuando estas no hubieran adherido al tratado de prohibición. Para la opinión pública, los Estados poseedores de armas nucleares deben llegar a verse (y sus defensores deben llegar a sentirse) como Gollum, la odiosa criatura del libro El Señor de los Anillos de J.R.R. Tolkien, que dice: «Lo queremos, lo necesitamos. Debemos conseguir el tesoro». Sin dudas la prohibición será un importante instrumento legal pero, más que eso, será un instrumento político en torno al cual los activistas -ya sea los Estados, como las personas individuales o la sociedad civil- pueden continuar con su labor política para crear un sentido común de que la posesión de armas nucleares es inmoral e irracional.

Crear realidad. Así pues ¿qué debería incluirse realmente en un tratado de prohibición? La experiencia de mi propio país, Sudáfrica, que tuvo en el pasado armas nucleares pero renunció a ellas, puede darnos una pista. Sudáfrica ganó autoridad moral cuando en 1990 llevó a cabo la desnuclearización, y sucedería lo mismo con cualquier otro Estado con armas nucleares que renunciara a ellas. Abandonar las armas nucleares es un logro que la comunidad internacional debe celebrar, y el tratado de prohibición debe incluir lenguaje positivo que incite a la desnuclearización.

Además, el tratado de prohibición podría declarar en su preámbulo que los Estados miembros «están deseosos de ver a los Estados poseedores liderar la iniciativa de conseguir y mantener un mundo sin armas nucleares, iniciando las negociaciones para una convención sobre armas nucleares». Una declaración ulterior podría reconocer «un rol especial para los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la organización que tiene la responsabilidad principal de asegurar la paz y seguridad internacionales, predicando con el ejemplo al liderar la desnuclearización».

El tratado no debería estar repleto de demasiados detalles. Tampoco deberían crearse nuevas instituciones en este momento; esa sería una prerrogativa de la convención. Gran parte de la labor de verificación relacionada con la prohibición podría subsumirse en estructuras ya existentes, como el Organismo Internacional de Energía Atómica.

Como medida provisional en el camino hacia una convención sobre armas nucleares, la prohibición debería ser en sí misma un paso sencillo pero importante. Podría acelerar el desarme. Sin embargo, no sería un instrumento directo para obligar a las naciones con armas nucleares a desarmarse. En su lugar, sería un elemento de un proyecto a largo plazo para construir una realidad en la que no hubiera lugar para las armas nucleares y en la que las naciones con armas nucleares lograran ver la realidad desde esa perspectiva.