2016年之后的“各家之礼”、“礼物篮子”，与核安全之礼

2015年11月，伊拉克巴士拉附近的一处仓库的10克放射性同位素铱-192被盗。在同一月——巴黎恐怖袭击两周后——找到了与这些袭击相关的一名犯罪嫌疑人，以及他持有的显示一位比利时高级核官员的监控录像。虽然在伊拉克被盗的放射性物质最终被找回（弃置在距巴士拉九英里处的一个小镇加油站外），这两起事件加剧了人们的恐惧心理，人们担忧伊斯兰国等组织可能会获取放射性材料，并用其制造放射性散布装置，即俗称的脏弹。

此类事件的发生，解释了奥巴马总统为何在2009年的布拉格演说中说到，恐怖分子获取核武的可能性是“对全球安全最直接和极端的威胁”。鉴于这些担忧，奥巴马总统启动了核安全峰会进程，这一进程于次年在华盛顿正式开启。然而，2016年既是奥巴马总统任期的最后一年，也是该峰会进程的最后一年。最后一届峰会与第一届峰会同样在华盛顿召开，将在一定程度上决定核安全问题未来的道路。

关键要看是否能够找到一条富有成效的道路。峰会为核安全带来了一些有意义的进展，然而一个永久的全球核安全体系尚未建立。峰会进程未能建立起应对核安全问题强有力的区域方案，也未能生成能够控制军用核材料的体系。这点不容小视，因为民用核材料只占全球核材料的一小部分。制定具体的计划，以保持峰会进程已取得的良好势头，是第四届也是最后一届峰会可能取得的最有意义的成果。

成败参半。峰会进程未能提供解决核安全威胁的万能药，但确实取得了一些实际成果。首先，峰会令各国元首开始关注核安全问题。自峰会进程开始至今，已有12个国家在其境内消除了可以用来制作核武的核材料。14个国家关闭了使用高浓缩铀的反应堆，或者完成了这些反应堆从使用高浓缩铀到使用低浓缩铀的转变。如此一来，已经有24座反应堆停止使用高浓缩铀。27个国家已去除了近3000千克的高浓缩铀和高浓缩钚。

峰会产生的成果也日益多边化。在2010年的峰会上，讨论聚焦于由美国主导的民用裂变材料议程，并提及了所谓的“各家之礼”（即“各国各自做出……自愿担保……以加强核安全”）。2012年的首尔峰会探讨了实施核安全和安保的全球议程，各地区在核安全方面的合作需通过“礼物篮子”得到加强（即多国做出的“高于……峰会公报”的承诺）。2014年的海牙峰会上，35个国家加入了“加强核安保实施工作的倡议”。国际原子能组织（IAEA）之后将此倡议出版为《869情况通报》。倡议中显示，这些国家将致力于采用IAEA的核安全建议。尽管以往的峰会取得了种种成就，严峻的挑战仍然需由最后一届峰会以及后峰会时代来解决。

挑战之一：让更多的国家和地区接受并遵守现有的国际核安全协议。1980年签署的《核材料实物保护公约》是核材料实物保护方面唯一具有法律约束力的国际协议。2005年的修订案扩大了该公约的范畴，涉及了如何应对盗窃核材料的行为和破坏核设施的行为。然而，此修订案并未完全生效——因为修订案生效需要101个国家的批准，而目前只有94个国家批准了该修订案。此外，2005年的《制止核恐怖主义行为国际公约》虽然有利于与核恐怖主义相关的诉讼和引渡工作，公约也已生效，但是在拥有不到一千克可用作核武的核材料的152个国家中，77个国家尚未批准此公约。上述提及的IAEA《869情况通报》是各国可以加入的最新倡议，未签约国可以在2016年的核峰会上签署该通报。只有使这些协议得到更广泛的接受，才能加强全球核安全体系的法律基础，建立该体系的制度支持机制，并推动该体系的具体实施工作。

挑战之二：核安全问题区域方案的缺乏阻碍了核安全倡议。核安全峰会与核工业峰会都明确了核安全标准以及对这些标准的合规评估办法。在中东等遭受冲突与暴力极端主义之害的地区，核能需求不断增加，然而这一现象却并没有成为这些峰会的讨论要点。这很成问题，因为风险环境的最佳评估应该在区域层面实行。诚然，应对破坏核安全的行为，以及控诉走私核或其他放射性材料的行为，确实需要遵守IAEA的建议，但也需要依靠跨国合作，以及各国法律框架和刑法规定。峰会进程对非峰会与会国只做了有限的地区拓展工作和信息共享。必须建立相关区域机制，督促各国政府为其核安全负责。

挑战之三：军用核材料应当成为核安全议题之一。有意愿消除民用核材料的国家已经消除了民用核材料。这意味着，除非军用材料问题得以解决，否则核安全领域将停滞不前。军用材料占据了全球高浓缩铀和高浓缩钚储备的83%，却仍然缺乏国际监督。军用材料与民用材料一样，容易被盗窃（尤其在运输过程中）、破坏（实体的和网络的），以及被无意获得或使用。通过国家间的军事交流，分享军用核材料安全方面的最优方法以及其他非敏感信息，可能是解决此问题的第一步。

动力减少？国际原子能组织（IAEA）计划每三年召开核安全问题部长级会议。然而在后峰会时代，国家元首层面的参与会有所减少，各国加强其核安全的动力也会下降。俄罗斯已决定不参加2016年的核峰会——莫斯科认为IAEA应该在核安全问题上发挥核心作用，而且目前并不存在尚需要讨论的有意义的核安全政治议程。俄罗斯和美国拥有世界上将近90%的核材料储备，因此美俄关于核安全问题对话的缺失令人堪忧；不幸的是，由于乌克兰危机与叙利亚冲突，美俄两国间的信任受损。总之，除非华盛顿出台具体计划，使得核安全问题的高层国际对话继续下去，否则核峰会进程所取得的进展可能将陷入停顿。