核供应国集团的前行之路

核技术一直是个有争议的问题。原本率先发展及获取核技术的国家很清楚地知道这项技术所带来的危险，并经常试图阻止核知识的进一步传播。其他国家明白核技术对本国的助益，往往急于获得这些知识。

这种令人不安的局势因误解和不信任而变得更为复杂。拥有核技术的国家被认为希望独占这种技术，从而享有不公平的优势。同时，试图发展核技术的国家则被怀疑心怀非和平的动机。

"核不扩散条约"（NPT）保证所有国家都有和平利用核技术的固有权利。同时，它也要防止武器生产技术及材料的扩散，并且对已经拥有核武器的国家进行武装解除。这是该条约的三大支柱，它们一起就代表了核不扩散机制构建的核心思想。但是，有些人会说，这个思想也仅仅只是思想罢了，三大支柱没有一个完全被转化为现实。该机制的部分成功说明，全球、多边、区域和次区域在防止核武器扩散，促进核技术的和平利用，与鼓励核裁军上的努力已经开始"扩散"。尽管在一些观察员的眼中，该条约所取得的进步十分有限，但这些进步必须得到承认。各种多边、区域和次区域努力的价值也一样应该得到承认。

尽管围绕国家获得核技术的问题尚未得到解决，非国家行为者获取核技术和材料的威胁已越来越多地涌现出来。这促使原本就对核安全和保障给予相当重视的国际社会更加关注核安保。使这个问题更加复杂的是，国家有可能会向非国家行为者提供技术或材料– 无论是直接或间接，有意或无意，从而引发风险。可是，应对非国家行为者可能获取核技术或材料的国际机制仍然处于起步阶段。况且，如果很早就建立的用来应对国家非法获取核技术和材料的机制都尚未完全成功，那么，仍处胚胎状态的应对非国家行为者的机制又凭什么会更有效呢？

供应和需求。鉴于这一切，如果核供应国集团（NSG）要制定应对核扩散更有效的政策，它必须跟几个基本问题做斗争。第一，不得使出于合法目的开展核计划的国家感觉 NSG 的政策、计划和努力是为了限制和约束它们。诚然，这不是一件容易的事：在出口管制的领域里，认知上的差异可能是严重的绊脚石。出口管制的支持者，譬如说美国，经常强调出口管制的目的不在于限制两用物项的贸易（尽管 NSG 要求意图使用两用物项的设施或活动必须接受国际原子能机构的保障监督）。但在客户国中，认为出口管制不必要地限制了贸易的这种看法仍然很强烈。这种看法使得一些国家，特别是由民主选举产生立法机构的国家，很难通过旨在防止两用物项再出口或转运的出口控制法律。

这些问题开始在我所在的东南亚地区显现。东南亚有时被称为正在进行 "核复兴"。也就是说，探索核电作为额外的能量来源来维持其经济发展的国家数量，预计将在未来几年增加。越南 可能在 2020 年之前开始运作核电站，而印度尼西亚和马来西亚也在认真考虑采用核能。重要的是，在这场活动中， NSG 不要被认为过度限制东南亚国家的能源抱负。

NSG 的第二个根本的问题是，它必须制定更好的机制来确保那些给有合法的和平用途的国家所提供的技术及材料，不会被挪给核抱负并不全然和平的国家使用。（在东亚，朝鲜通常被认为是个拥有险恶核野心的国家；它作为买方参与过非法交易，也许也作过供应方。）与 NSG进行交易的政府或许不太可能会直接把技术和材料转让给核动机并不那么纯良的国家。尽管如此，转移却还是可能会发生。

第三，以及与此相关的是，NSG 必须考虑的到被判断为发展合法核能力的国家向非国家行为者提供技术和材料的可能性。这在东南亚是个棘手的问题。没有哪个东南亚国家会容忍试图获得核材料的恐怖组织，但该地区边界的可渗透性及其非常有限的核安保能力，都使禁止核材料的非法运输或转运变得困难。

更多或更少。因此，NSG所陷入 的困境是究竟要跟更多国家还是更少国家做生意。跟更多国家做生意将确保该集团严格的防扩散标准在更多地方得到实施，但同时也会为那些进行核扩散的国家以及恶意的非国家行为者提供更多获取核技术的途径。跟更少国家做生意可以减少获取途径，但也意味着 NSG 的标准只能在更少的国家得到实施。（在任何情况下，NSG 选择不与之做生意的国家都可能会变成通过非法手段寻求核技术的国家。）

核技术的传播涉及到复杂的动态因素及竞争力量的相互作用。但是，由于核技术已经被发展出来，不会消失，所以国际社会 — 包括核供应国集团 — 必须继续努力寻求如何能最有效地控制核技术传播的方式。

要回答此次"圆桌讨论"的问题 — "核供应国集团的政策要如何改进，才能更好的吸收发展中国家的需求和观点？" — 就要理解 NSG 在加诸于发展中国家的义务及为其提供的利益之间取得了什么程度的平衡。换句话说，NSG 政策是否在推进其准则中所提出的目标，从本质上来说即为：核贸易不应助长核扩散，但核领域的国际贸易和合作不应该受到不合理的阻碍？重要的是，"核不扩散条约"（NPT）允许的核贸易不得受阻，并且不能因一些国家的政策就牺牲该机制下的基础原则。

几十年来，NSG 已采取了一些与该条约目标一致的防扩散行动。但同时，它也对那些只是为了本国可持续发展和经济增长而展开和平核能项目的发展中国家施加了制约。我认为，这些制约跟美国及法国的国家利益并非毫无瓜葛。美法两国在核市场上享有强大的商业地位, 并且想继续保持这样的地位。

过分热心，歧视。发展中国家对的电力需求正在迅速增长，从而激发了其对核能的兴趣。然而，对核不扩散及全球核安保的过分热心 — 尽管这些考量都合乎情理– 正抑制发展中国家的核进步。一些人认为，全球核电扩张有风险，因为它传播制造核燃料的技术，这可能会让更多国家拥有发展核武器的能力。此论断忽略了该条约的基础。毕竟，该条约的制定是为了在确保防扩散的同时使民用核电计划的技术得到广泛应用。这一论断也倾向于否定发展中国家在核能市场中的任何作用 。

假如 NSG 的准则在过去一直得到认真执行，那么像对伊朗这样一类的 NPT 签约国施加过多限制的歧视性措施就不会有生根之地了。同样，NSG也不会在2008 年授予印度这个非 NPT 签约国豁免，从而允许其参与核贸易。与此类似的情况还有，包括美国在内的主要 NSG 成员国一直对以色列的核计划大体保持沉默。

1998 年"不结盟运动"（Non-Aligned Movement）的成员敦促所有条约签约国应该"禁止向以色列转让所有与核有关的设备、信息、材料和设施、资源或装置，以及禁止向其传播核、科学或技术领域的专业知识或任何形式的援助"，因为它不是条约成员，并且其核活动也未受到 IAEA 的全面保障监督。十年后，"不结盟运动"也可能就印度提出了同样的要求 — 但印度仍被授予了豁免。NSG的这种行为就相当于核歧视。NSG 执行双重标准，一方面过分关注一些发展中国家的核扩散问题，另一方面却在涉及印度这样的国家时采用双重标准。这削弱了该集团的信誉。

平衡与合作。NSG 现在的主要挑战是决定如何平衡核转让所带来的经济效益及核扩散效应，与此同时也不违反自己的准则，或抵触自己的目标。应该指出，发展中国家加入条约制度时，一方面对自身的可持续发展能受益于和平的核转让这一前景寄予了很大的期望，另一方面也全面核裁军能加强它们的安全给予了很大的期望。因此，NSG 应该平衡其对核扩散的关注与 对NPT 的其余两大支柱的关注 ，即提高对全面核裁军及核能的和平利用的关注度。NSG可以通过向核武国提供技术援助，以及增强它们之间的合作来够促进核裁军。这样的举措将有助于消除发展中国家的不信任。然而，当下，人们对NSG持有很大的怀疑，怀疑它 增进了某些西方国家的利益，从而保护这些国家在 NPT 机制内的法律、技术和政治力量优势。追求有此效果的政策只能导致发展中国家越来越沮丧，而最终可能使得 NPT破裂。

NSG 应更努力地促进核能方面的区域合作。许多发展中国家都总结认为可持续发展取决于能源来源的多元化，因而它们对核电的兴趣越来越浓厚。中东就有很好的例子。在这一地区，不同的政治以及意识形态阻碍了国家之间的合作。NSG 可以通过促进此地区核能领域的合作，而不是如此热切地专注在其核扩散问题上，来做出宝贵的贡献。通过这种方式，核供应国集团可以帮助推进该地区的和平与稳定。

自其 1975 年成立起至今，核供应国集团（NSG）已成为一个全面的多边核材料和技术的出口管制机制。另一种机制，桑戈委员会（the Zangger Committee）早在 NSG 出现的四年前举行了它的第一次会议，但在冷战后，是 NSG 表现出了更大的活力，而且也更具相关性。

成立桑戈委员会的目的是为了帮助"核不扩散条约"（NPT）的签约国了解与核材料和技术转让相关的技术问题，但该委员会不包括没有签署该条约的国家；其中之一就是法国。成立 NSG 是作为该委员会的补充，把法国等国家也包含到控制机制中。（法国于 1992 年加入该条约，并参加了桑戈委员会）。

在我的祖国印度，许多人认为，把法国包含到核控制框架的整个理念就是为了在法国国外中立法国经济和技术政策的戴高乐主义（Gaullism）。换言之，法国经常拒绝其他西方国家对发展中世界的政策，将法国带入 NSG 可以中立巴黎的戴高乐主义冲动。在印度，桑戈委员会和 NSG 都被认为是阻止技术进入发展中世界的机制 — 是令人讨厌的障碍。它们阻断了商品和技术流入那些希望通过和平的核能项目来追求经济发展的国家。部分印度政府和民间社会仍旧以这种方式理解这些系统。

在组织内。任何组织的成员性质，反映了该组织的价值体系。对于任何机构或组织实体 — 无论是国家或国际的，正式的或非正式的，大的或小的 — 成员的性质对其有效性和效力是非常重要的。对于一个国际性组织，更不用提像 NSG 这样的非正式组织，该集团的目标必须是能被国际接受的。因此，为了使 NSG 的决策获得国际社会的接受，机制的成员必须能代表国际社会。

有趣的是，在冷战期间NSG 就算不处于蛰伏状态，也是极不活跃的，但它的成员数却增加了。到 1991 年，NSG的成员数已从原来的 7 个发展到 27 个，新增成员包括一些东欧国家。今天，NSG 有 46 个成员，但它还需要使利益相关方更加多样化。该集团的成员总体显示了对发达国家，尤其是欧洲国家的明显偏向。集团中，来自欧洲的成员大大超出了30个：并非所有欧洲国家属于欧盟，但其中只有少数被世界银行列为发展中国家。欧洲以外，澳大利亚、加拿大、新西兰、美国进一步代表了发达国家。在亚洲的四个 NSG 成员 — 中国、日本、哈萨克斯坦、韩国 — 中，只有两个是发展中国家。同时，拉丁美洲的代表只有阿根廷和巴西，而非洲的代表只有南非。

许多观察家曾预言，21 世纪将成为亚洲的世纪。虽然现在只有少数亚洲国家有资格成为发达国家，但随着其实力的不断增长，亚洲大陆有希望塑造新的全球秩序。此外，亚洲大陆有着大而快速增长的经济体，这将需要大量的能源 — 包括核能。

20 世纪 90 年代以来，核能的扩张在亚洲和发展中国家显而易见。国际原子能机构（IAEA）最近的一份报告指出，"考虑或计划在 2012 年发展核电的 29 个国家中，有 10 个来自亚洲和太平洋地区，有 10 个来自非洲地区，有 7 个在欧洲（主要是东欧），另外两个在拉美地区。"另一份 2008 年的 IAEA 出版物指出，"在建的 35 个核电站中，20 个位于亚洲，而最近连入电网的 39 个核电站中 28 个位于亚洲。"自 2008 年以来，亚洲国家已定购了更多的反应堆，并又把一些核电站连入了电网。所有这一切都清楚地说明核出口管制机制方面需要亚洲更大的参与。

旧的战斗，新的挑战。在 NSG 扩展成员的早期，生产核商品和服务的国家以及决定哪些国家获得这些商品和服务的国家是同一个。但是，许多在核贸易中作用有限的国家后来也获得了该集团的成员身份。与此同时，一些能够为 NSG 目标做贡献的国家不在该集团内，甚至被施以严格的核交易规则。如今，有几个已掌握核燃料循环的国家并非该集团成员。当然还有其他一些国家，也许还未掌握整个核燃料循环却已拥有一个或多个燃料循环阶段的宝贵资源或专业知识，也并未获得成员资格。

展望未来，NSG一定会反映全球核电行业中新的发展趋势。新的生产者必将成为控制者：否则，该集团可能会被逐渐削弱，而其实现目标的能力也将受到严重限制。NSG 将不得不决定在 21 世纪它想成为什么。它是想继续旧的战斗，还是迎接新的挑战？

长久以来，发展中国家一直抱怨多边出口管制制度阻碍其经济发展。今天，NSG的控制清单几乎已经得到了普遍的认同。许多国际社会都认识到，和平的核能发展及对核技术和材料进行有责任的控制必须齐头并进；这两种要素之间的任何不平衡都会危及民用核能的发展。如果NSG开始在经济发展和核控制间寻求更好的平衡，那它也将会获得更好的发展。该集团应发出一个信号，表明即使它依旧强烈反对核扩散及核扩散的网络，它却并不反对和平的核能发展。

NSG 将必须明确哪些国家是它的合作伙伴，哪些是防扩散努力的重点。2004 年，该集团授予中国成员资格，就是个错误。诚然，中国是一个正在崛起的经济大国，拥有扩大其核能能力的宏伟计划，而且北京已参加了所有关键的防扩散安排。但是，中国的防扩散记录是可疑的：它被怀疑出口许多与大规模杀伤性武器有关的技术。同时，遗憾的是，NSG 还没有与印度等认同其目标、遵守国际防扩散规范、在民用核能拥有雄厚实力的国家合作。